VII SA/Wa 1145/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/WA 1145/06 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] wydaną dnia [...] lutego 2002 r. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) nakazał A. W. usunięcie nadmiernego obciążenia stropu międzykondygnacyjnego w łazience, kuchni i przedpokoju przez skucie płytek ceramicznych i nadbetonu zbrojonego siatką oraz wykonanie posadzki, której obciążenie nie przekracza dopuszczalnych obciążeń. W dniu 9 stycznia 2006 r. A. W. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, powołując się na ustalenia inne niż dokonał organ, zawarte w opinii B. P., którą dysponował organ w dacie wydania decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją wydaną dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...] na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. w części dotyczącej nakazania A. W. wykonanie posadzki, której obciążenie nie przekracza dopuszczalnych obciążeń stropu, odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu organ podniósł, że w trakcie postępowania przed organem nadzoru budowlanego ustalono, że w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ulicy [...] w [...] na pierwszym piętrze zostały wykonane posadzki w łazience, kuchni i przedpokoju bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wykonane posadzki nadmiernie obciążają strop, co powoduje uszkodzenia konstrukcji stropu i ścian. Wobec tego decyzja organu nadzoru budowlanego została wydana zgodnie z prawem w części dotyczącej nakazania usunięcia nadmiernego obciążenia stropu. Natomiast część decyzji dotycząca nakazania inwestorowi wykonania nowej posadzki została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ art. 48 prawa budowlanego nie uprawnia organu do nakazania wykonania robót. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. W., podnosząc zarzuty merytoryczne odnoszące się do materiału dowodowego na jakim opierał się organ nadzoru budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną dnia [...] kwietnia 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła organom oparcie się w ustaleniach na opinii biegłego sporządzonej na potrzeby postępowania karnego oraz pominięcie w ustaleniach odmiennych w treści opinii innego rzeczoznawcy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez stronę skarżącą. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, bowiem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] została wydana z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto uzasadnienia decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Należy jednak pamiętać, że naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnie prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt III SA 1705/93 opublikowany w piśmie Wspólnota 1994/42/16). Na wstępie zaznaczyć trzeba, iż Sąd rozpatrując zarzuty dotyczące stwierdzenia nieważności, bada stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda strona. Art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] stanowi, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy,Art. 51. 1. właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, o rozbiórce części obiektu budowlanego stanowiącej dobudowę, nadbudowę lub rozbudowę istniejącego legalnie obiektu jest niedopuszczalne i pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą państwa prawa i może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwą podstawę orzekania w wyżej wskazanych przypadkach samowoli budowlanej stanowi bowiem przepis art. 51 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt. IV SA 1450/95, Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 2000/5 str. 325). Wydając decyzję organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest dokładnie ustalić i uzasadnić, czy roboty te stanowią budowę obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, w stosunku do której wymagane jest zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, czy też stanowią samowolne roboty budowlane do których ma zastosowanie przepis art. 51 w/w ustawy (por. np. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 259/2002 oraz wyrok NSA OZ w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Rz 1953/2000). Wprawdzie w przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w uzasadnieniu swojej decyzji zauważył, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, a po jej wydaniu usiłował zmienić podstawę prawną na przepis art. 51 ust. 1 pkt. 1, jednakże w dalszej części uzasadnienia wskazał jedynie, iż oba przepisy stanowią podstawę do nakazania rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych. Natomiast organ odwoławczy w ogóle nie rozważał kwestii dotyczącej rodzaju wykonanych robót budowlanych (roboty budowlane, czy budowa), opierając swoje uzasadnienie o fakt wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na art. 48 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się również do podniesionej w uzasadnieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwestii zmiany podstawy prawnej w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Wskazane wyżej okoliczności, nie dają się pogodzić z zasadą, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie, czyli nie jest związany granicami postępowania przed pierwszą instancją i w miarę potrzeby obowiązany jest do podjęcia zgodnych z prawem czynności, mających na celu ustalenie stanu faktycznego. Należy bowiem zauważyć, iż na podstawie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, co oznacza, że nie jest związany ustaleniami faktycznymi organu pierwszej instancji. Natomiast zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta w art. 77 § 1 k.p.a., nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego i prawnego na podstawie zebranego materiału dowodowego. Prowadzi to do konkluzji, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy na nowo oraz nie zebrał całości materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. II wyroku.