VII SA/Wa 1146/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. M. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nakładania obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. M. w W. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie wykonywanych robót budowlanych w lokalu przy ul. M. w W. odstąpił od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. M. w W., w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] listopada 2012r. w wyniku przeprowadzonych oględzin w lokalu mieszkalnym nr [...] ustalono, że właściciel A. S.wykonał w ścianie zewnętrznej mieszkania trzy otwory o wym. 1,10 x 0,6 m oraz czwarty otwór o wym. 1,0 x 0,9 m. Zdaniem organu nastąpiło to bez ingerencji w strop. Nadto w lokalu wykonano nowe tynki, wymieniono instalację elektryczną oraz ułożono glazurę w łazience. Wykonane otwory umożliwiły inwestorowi dostęp do dodatkowej powierzchni znajdującej się na stropie. Na podstawie oświadczenia przedstawiciela właściciela lokalu obecnego przy oględzinach ustalono, że otwory zostały wykonane zgodnie z projektem wzmocnienia wykonanych otworów, sporządzonym przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, bez ograniczeń, jednak bez uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich realizacji, co oznacza działanie w warunkach samowoli budowlanej. W zwiazku z tym postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymano roboty budowlane oraz zobowiązano A. S. do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. Inwestor w wykonaniu postanowienia przedłożył ocenę techniczną sporządzoną dnia [...] grudnia 2012r. przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Do oceny został dołączony rysunek dotyczący wzmocnienia ściany nośnej pod projektowane otwory. Z treści przedłożonej oceny technicznej wynika, iż roboty budowlane w lokalu nr [...] w budynku przy ul. M. w W. zostały wykonane zgodnie z w/w rysunkiem (projektem) wzmocnienia pod projektowane otwory ściany nośnej. Zabezpieczenia otworów zostały wykonane z kształtowników typu HEB 120. Wykonanie tych otworów nie miało negatywnego wpływu na stan techniczny obiektu. Prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, Polskimi Normami i nie wymagają wykonania żadnych dodatkowych robót budowlanych. Powyższa opinia, w ocenie organu, wskazuje na brak podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. M. w W. po rozpatrzeniu, którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. – utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że podmiot dysponujący lokalem jest uprawniony do zmian i przeróbek, modernizacji, przebudowy, nadbudowy, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, w tym także z potrzebą zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie organu rozwiązania przyjęte w niniejszej sprawie nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich, w tym skarżącego i czynią zadość warunkom określonym w przepisach, w tym techniczno – budowlanych. Nadto przedłożona ocena techniczna wykonanych robót wskazuje na ich prawidłowość i zgodność ze sztuką budowlaną. W tak ustalonym stanie faktycznym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż nie widzi podstaw do kwestionowania opinii wykonanej przez osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. M. w W., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz uznanie naruszenia prawa za dające podstawę do wznowienia postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że właściciel lokalu nr [...] wyburzył część ściany nośnej, a następnie zamurował ją ponownie cegłami i karton-gipsem pozostawiając trzy otwory. W czasie oględzin przeprowadzonych w lokalu przez inspektorów nadzoru budowlanego był nieobecny przedstawiciel Wspólnoty ponieważ nie został wpuszczony do mieszkania. Dalej skarżąca wskazał, że organy obu instancji oparły decyzję wyłącznie na przedłożonej przez inwestora opinii i nie dokonały żadnych samodzielnych ustaleń czym naruszono przepisy postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych narusza konstrukcję ściany nośnej budynku, co zagraża bezpieczeństwu lokatorów oraz nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej legalności tj. zgodności z obowiązującymi przepisami prawa procesowego i materialnego uznał, iż wydana została z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 1 pkt 3 oraz art. 80 kpa. Na wstępie podkreślić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art., 7 kpa. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie z nią, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on w szczególności zobowiązany dokonać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa." (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie z postanowieniami art. 80 kpa. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązany jest więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy, a rozpatrując materiał "nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Podkreślenia wymaga także to, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 17 kpa.) wymaga aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000r., V SA 948/00 LEX nr 50114). Sąd stwierdza również, że zgodnie z art. 107 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684). Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa. ( zasada udzielenia informacji) oraz art. 11 kpa. (zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia). Chodzi zatem o wytłumaczenie dlaczego organ rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy, względnie też dlaczego "daną wykładnię przyjął skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną" (zob. wyrok NSA z 15 lutego 1984r, SA/Po 1122/83, GAP 1986, nr 4, s. 45). Podkreślić także trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 kpa. organ ten jest tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa., art. 77 kpa., art. 80 kpa. I art. 107 § 3. Organ ten ma również możliwość na podstawie art. 136 kpa. przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organy administracji obu instancji naruszyły omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego dotyczyło "samowolnie wykonywanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] (...) przy ul. M. w W.". Z bardzo skromnego materiału dowodowego sprawy nie wynika aby organy dokonały oceny charakteru i zakresu wykonywanych przez inwestora robót budowlanych, w szczególności w aspekcie ustalenia czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania jedynie ich zgłoszenia. Wykonanie w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego czterech otworów okiennych, z których jeden został powtórnie zamurowany, przeprowadzone zostało, jak twierdzi Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. M., wraz z częściowym wyburzeniem ściany szczytowej. Okoliczność ta nie znalazła żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Całe postępowanie wyjaśniające ograniczyło się do przyjęcia i zaakceptowania przedłożonej przez inwestora w wykonaniu postanowienia z dnia [...] listopada 2012r., oceny technicznej wraz z rysunkiem dotyczącym wzmocnienia ściany nośnej sporządzonej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Wskazać w związku z tym należy, że ocena sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i legitymującą się przynależnością do Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów i Architektów stanowi ekspertyzę rzeczoznawcy, która jest dowodem w sprawie i powinna podlegać, tak jak inne dowody, stosownej ocenie organów nadzoru budowlanego. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2586/11 "(...) nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia oceny technicznej zmierza do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, a żądanie przedstawienia danego dokumentu ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego. Już powyższe wskazuje na zasadniczy podział ról między decydentem procesowym a rzeczoznawcą, który jest pomocnikiem organu w zakresie dostarczenia mu wiadomości specjalnych. Do rzeczoznawcy nie należy ustalenie stanu faktycznego ani rozstrzyganie zagadnień prawnych. Ocena opinii technicznej należy do decydenta procesowego i nie jest on tym dowodem związany (por. m.in. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2011r., ss. 356-357). Tylko organ może ocenić, czy dana opinia jest należycie uzasadniona, czy poszczególne elementy rozumowania rzeczoznawcy składają się na trafność wniosków końcowych, czy opina zgodna jest z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (por. m. in. T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłych, Wyd. Śl. 1992r., s. 86, 119)". W niniejszej sprawie organ I instancji nie dokonał samodzielnej oceny w/w. opinii tylko powołał się na wnioski w niej zawarte. Podobnie w zaskarżonej decyzji organ nie dokonał samodzielnej oceny przedstawionego dowodu (opinii technicznej) nie konfrontując go z twierdzeniami strony skarżącej podniesionymi w odwołaniu . Powyższe mankamenty obu decyzji stanowią o naruszeniu wskazanych zasad dotyczących prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 270) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.