VII SA/Wa 1147/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. K. i W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. i W. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1147/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. i W. K. uchylił w całości decyzję PINB w M. z dnia [...].10.2008r., nakazującą M. i W. K. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości C., gm. C., bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę i orzekł: na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazuję M. i W. K. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 6,27 x 5,20 m, dobudowanego w warunkach samowoli budowlanej do budynku gospodarczego istniejącego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości C., gm. C. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: MWINB decyzją nr [...] z dnia [...].05.2008 r., uchylił decyzję PINB w M.z dnia [...].04.2008 r., i umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości C., gm. C. na wniosek Z. K. jako nieuprawnionego podmiotu. Następnie PINB w M.wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...]i decyzją z dnia [...].10.2008r, nakazał M. i W. K. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości C., gm. C., bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę wskazując w uzasadnieniu, że inwestycja ta jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje brakiem możliwości zalegalizowania tego budynku. Od powyższej decyzji odwołali się w ustawowym terminie M. i W. K., wnosząc o przesunięcie terminu rozbiórki do końca 2009 r. Analiza akt sprawy doprowadziła organ odwoławczy do ustalenia, że na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości C., gm. C. stanowiącej współwłasność M. i W. K., przy granicy z działką nr ewid.[...] będącą drogą gminną oraz przy granicy z działką nr ewid. [...] stanowiącą współwłasność A. i R. K. zlokalizowany jest jednokondygnacyjny budynek o konstrukcji murowanej i wymiarach 6,27 x 5,20 m, z dachem drewnianym jednospadowym skierowanym w kierunku własnej działki. Przedmiotowy obiekt został dobudowany w maju 2007 r. do istniejącego na tej działce budynku gospodarczego, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Rozpatrując sprawę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego organ wskazał, że wprawdzie przepisy prawa budowlanego umożliwiają legalizację samowoli budowlanej jednakże jest to możliwe jedynie przy spełnieniu łącznie przesłanek określonych w art. 48 tego prawa. Natomiast w niniejszej sprawie - z pisma Wójta Gminy C. z dnia [...].04.2008 r, wynika, że co prawda Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C., zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy C. [...]z dnia [...]11.2004 r. w §21 dopuszcza sytuowanie na ww. działce budynków garażowych i gospodarczych, to jednak w § 43 pkt 4 określa nieprzekrzekraczalną linię zabudowy — 6,00 m od krawędzi drogi gminnej oznaczonej symbolem KDD. Budynek gospodarczy objęty niniejszym postępowaniem usytuowany jest w granicy z działką nr ewid. [...], stanowiącą drogę gminną oznaczoną na planie symbolem KDD, co jest niezgodne z zapisami ww. planu. Strona skarżąca przedłożyła postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...]02.2008 r., znak: [...], wyrażające zgodę na wybudowanie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 32,60 m2 na granicy działki nr ewid. [...] z działką nr ewid. [...] stanowiącej własność Gminy C., jednakże należy mieć na względzie, iż inwestorzy nie dysponowali taką zgodą w czasie popełnienia samowoli budowlanej tj. w maju 2007r. Organ wyjaśnił też, że nie ma istotnego znaczenia podniesiona przez stronę skarżącą okoliczność, że faktycznie działka o nr ew. [...] nie jest wykorzystywana jako droga. Nadrzędną rolę odgrywają bowiem zapisy obowiązującego m.p.z.p. stanowiące, że działka nr ewid. [....] występuje jako droga dojazdowa w ciągu dróg gminnych, dla których nieprzekraczalna linia zabudowy dla terenów zabudowanych wynosi 6,00 m od krawędzi jezdni. Ponadto brak jest dokumentów potwierdzających prace przy nowelizacji m. p. z. p. Gminy C., w wyniku których droga ta będzie zlikwidowana oraz stworzy się możliwość wykupienia gruntu należącego do Gminy C.. W świetle powyższego organ uznał, iż niezgodność z ustaleniami obecnie obowiązującego m.p.z.p. wybudowanego samowolnie budynku gospodarczego wyklucza możliwość wdrożenia w tym przypadku postępowania legalizacyjnego, a zatem organy nadzoru budowlanego były zobligowane do wydania decyzji rozbiórkowej w omawianej sprawie. Ponieważ w ocenie MWINB sposób sformułowania rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji mógł budzić wątpliwości interpretacyjne, dlatego skorygował tę decyzję, albowiem sentencja decyzji (zwłaszcza decyzji rozbiórkowej) musi być na tyle dokładna i precyzyjna, aby można było zidentyfikować przedmiot nakazu rozbiórki. Odnosząc się do wniosku strony skarżącej zawartego w odwołaniu, organ wyjaśnił, że w przepisach materialnego prawa administracyjnego brak jest podstawy do określenia terminu wykonania nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu z dniem, w którym stała się ostateczna. M. i W. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzje MWINB z dnia [...] kwietnia 2009r. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ II instancji naruszył swoim orzeczeniem zasadę reformationis in peius orzekając co do istoty sprawy na niekorzyść strony odwołującej się. Ponadto zarówno organ II jak I instancji nie wzięły pod uwagę stanu faktycznego sprawy i potraktowały postępowanie administracyjne, jako pozostające w oderwaniu od interesu społecznego. Skarżący działając bez krzty złej woli, dobudowali do istniejącego budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] garaż przeznaczony na składowanie sprzętu gospodarczego i narzędzia. Garaż graniczy z działką nr ew. ]...], stanowiącą własność państwa A. i R. K. oraz działką o nr ew. [...], będącą drogą gminną. Zarówno właściciele działki nr [...], jak i gmina C. nie wnosili sprzeciwu, co do budowy garażu. Potwierdza to oświadczenie z dnia 21 kwietnia 2008r., jak i postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...].02.2008r. W istocie przedmiotem sporu i powodem nakazania rozbiórki garażu jest fakt jego posadowienia na granicy z drogą gminną. Działka ta jednak faktycznie nie jest wykorzystywana jako droga, w jej granicach trwa uprawa roli, a mieszkańcy wielokrotnie występowali do władz z wnioskami o zmianę m.p.z.p., bądź możliwość wykupienia gruntu pod opisywaną drogą gminną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie bowiem z treścią art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazana podstawą prawną. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w nieniejszej sprawie był art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią właściwy organ nakazuje - z zastrzeżeniem ust. 2 - rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie ust. 2 wskazuje, że jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem -właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązki wymienione w pkt. 3 tego prawa. A zatem jak trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, który stwierdzi, że kontrolowany przez niego obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zbadać - przed nakazaniem jego rozbiórki, czy jest możliwość jego legalizacji. Wszczęcie postępowania legalizacyjnego jest możliwe przy łącznym spełnieniu 2 w/w przesłanek to jest zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz braku naruszenia przepisów w tym techniczno - budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia należy podkreślić, że o ile prawidłowe są - co do zasady - rozważania organu co do tego,, że stwierdzenie niezgodności inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego skutkuje niemożnością przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i obliguje organ do nakazania rozbiórki takiego obiektu lub jego części, o tyle w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana co najmniej przedwcześnie. Jedynie na marginesie wskazać w tym miejscu należy, że - wbrew zarzutom zawartym w skardze - przepis art. 48 prawa budowlanego nie pozostawia organom nadzoru budowlanego swobody w wyborze rozstrzygnięcia, decyzja nakazująca rozbiórkę nie ma charakteru uznaniowego. Stwierdzenie niemożności legalizacji rodzi po stronie organu obowiązek (nie prawo) orzeczenia rozbiórki samowolnie zrealizowanej części obiektu. Jak w sposób niewadliwy, ustaliły organy w niniejszej sprawie inwestycja będąca przedmiotem postępowania została zrealizowana na działce o nr ew. [...] w granicy z dwoma nieruchomościami: nr ew. [..] - stanowiącej własność A. i R. K. oraz nr ew.[...] będącej drogą gminną. Z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że na terenie, na którym inwestycja została zrealizowana dopuszcza się usytuowanie budynków mieszkalnych, gospodarczych oraz garaży w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lecz nie mniejszej niż 1,5 m lub bezpośrednio przy granicy działki budowlanej pod warunkiem spełnienia wymogów określonych w przepisach szczególnych (§21 ust. 5 uchwały Rady Gminy w C.z dnia [...]11.2004r. k. 14 akt administracyjnych). Jednocześnie w § 43 plan określa nieprzekraczalną linię zabudowy dla terenów zabudowanych - 6.0 m od krawędzi jezdni. O ile zatem usytuowanie obiektu w bezpośredniej granicy z działką A.R. K. nie jest sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o tyle - w ocenie organu umiejscowienie go w granicy z działką nr [..] stanowi taką sprzeczność. Ze stanowiskiem takim w ocenie Sądu - na tym etapie postępowania - nie można się zgodzić. Uszło bowiem uwadze organu nadzoru budowlanego, że organ samorządu gminnego ustalił jako punkt odniesienia do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy - krawędź jezdni. Wprawdzie uchwała Rady Gminy w C. z dnia [...].11.2004r. nie definiowała pojęcia "jezdnia" jednakże w takiej sytuacji definicji tej należy poszukiwać w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. I tak w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007r. nr 19, poz. 115ze zm.) w art. 4 pkt. 5 ustawodawca wskazał, że jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że działka nr [...]faktycznie nie jest wykorzystywana jako droga, właściciele sąsiednich nieruchomości wykorzystują ją jako działkę rolną (trwa na niej uprawa roli). Zgodnie z wyrażoną w art. 7 i 77§1 i 80 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ administracji ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie organ przyjął, że granica ewidencyjna działki nr [...] jest jednocześnie krawędzią jezdni skoro uznał, że omawiana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem mając na uwadze powyższe ustalenia i rozważania ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. Porównanie definicji zawartych w art. 4 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że pojęcia "drogi" i "jezdni" nie są tożsame. Organ nie ocenił w/w okoliczności, nie wziął także pod uwagę, że §43 ust. 3 w/w uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego określa minimalną szerokość dróg o kategorii KDD (w tym również działki o nr [...]) na 15 m. Innymi słowy: skoro plan zagospodarowania przestrzennego określa nieprzekraczalną linię zabudowy jako 6 m od krawędzi jezdni obowiązkiem organu orzekającego w niniejszej sprawie było ustalenie, w którym miejscu przebiega krawędź jezdni (zwłaszcza wobec bezspornej okoliczności związanej z innym przeznaczeniem działki nr [...] a następnie od tak ustalonej linii określić nieprzekraczalną linię zabudowy. Takich ustaleń nie poczynił organ w niniejszej sprawie co skutkuje koniecznością uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konsekwencją powyższego była konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Natomiast prawidłowe są, co do zasady ustalenia organu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego i dopóki właściwy organ Gminy nie podejmie uchwały o jego zmianie, dopóty organy nadzoru budowlanego są obowiązane je stosować bez względu na istnienie "interesu społecznego" w zmianie tego prawa. Z tych wszystkich względów - w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.