VII SA/Wa 1148/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński ( spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków oddala skargę Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej: KPPSP) decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 5 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 2, ust. 3 pkt 2, ust. 9, 10, 11, § 13 ust.1 pkt 1, ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych (dalej: rozporządzenie) – w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 13 grudnia 2016 r. przeprowadzonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] przy ul. [...] w [...] – nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej: SM w [...]) wykonanie w ustalonym terminie obowiązku doprowadzenia drogi pożarowej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w [...] o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, z zachowaniem wytycznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych. SM w [...] złożyła odwołanie od decyzji KPPSP z dnia [...] stycznia 2017 r. do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KWPSP). KWPSP decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wywiódł, że podczas ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych opisanych w protokole z dnia 13 grudnia 2016 r., stwierdzono, iż przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, zaklasyfikowanym ze względu na przeznaczenie i sposób użytkowania do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, ze względu na wysokość zakwalifikowany do grupy budynków wysokich (W). Właścicielem, zarządcą oraz podmiotem odpowiedzialnym za stan bezpieczeństwa pożarowego w budynku jest SM w [...]. Jednocześnie stwierdzono, że do budynku nie doprowadzono drogi pożarowej, spełniającej wymagania przepisów przeciwpożarowych. W wyniku szczegółowych pomiarów układu pieszo-jezdnego, a także relacji pomiędzy zlokalizowanymi w sąsiedztwie stałymi elementami zagospodarowania terenu (np. drzew i krzewów) o wysokości przekraczającej 3 m, mogącymi uniemożliwiać dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych, ustalono bowiem, że istniejący układ pieszo-jezdny nie spełnia przepisów określonych dla drogi pożarowej. Organ odwoławczy, odwołując się do rozporządzenia, wskazał, że drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do budynku należącego do grupy wysokości: średniowysoki, wysoki lub wysokościowy, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, ZL IV lub ZL V. Droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, na całej jego długości, a w przypadku, gdy krótszy bok budynku ma więcej niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m. Pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10 ww. rozporządzenia. KWPSP stwierdził, że nakładając obowiązek, organ pierwszej instancji jednoznacznie oparł się o ustalenia stanu faktycznego, dokonane w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych. W wyniku stwierdzenia wskazanych wyżej nieprawidłowości organ jednoznacznie i precyzyjnie określił obowiązek, uzasadniając go w sposób pełny, podając aktualne podstawy faktyczne i prawne. Nieuzasadniony był więc, w ocenie organu odwoławczego, podniesiony przez stronę zarzut naruszenia art. 7 oraz 77 K.p.a. Za pozbawiony podstaw organ odwoławczy uznał też zarzut wskazujący na to, że treść uzasadnienia decyzji nie spełnia wymogu zawarcia uzasadnienia faktycznego. W ocenie KWPSP wydana decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 K.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż na podstawie § 13 ust. 4 rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. KWPSP zaznaczył, że inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku pozostającego w jego zarządzie. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej to właściciel, zarządca lub podmiot realizujący zadania powierzone w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany m.in. przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych oraz przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Organ odwoławczy nie stwierdził także, że decyzja KPPSP dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazującą na niewykonalność decyzji w dniu jej wydania i trwałość charakteru jej niewykonalności. SM w [...] wniosła skargę na decyzję KWPSP z dnia [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez uznanie, że przepisu ten nie wymaga od organu Państwowej Straży Pożarnej ustalenia nakładanego obowiązku w sposób precyzyjny, zaś w przypadku obowiązku wykonania drogi pożarowej, bez dokładanego określenia przebiegu drogi w terenie oraz innych parametrów tej drogi, jak również tego, czy czynność ta jest możliwa w granicach nieruchomości wspólnej, do której tytuł prawny posiadają właściciele nieruchomości; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż wobec uchybień organu pierwszej instancji, organ powinien uchylić decyzję KPPSP z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia dróg pożarowych do budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] o utwardzonej powierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony pożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, względnie b) art. 138 § 2 K.p.a. bowiem, wobec uchybień organu pierwszej instancji, organ winien uchylić decyzję KPPSP z dnia [...] stycznia 2017 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, c) art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz d) art.107 § 3 K.p.a., gdyż treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie spełnia wymogu zawarcia uzasadnienia faktycznego, który powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienia prawnego, gdyż organ nie wyjaśnił w pełni podstawy prawnej decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji KPPSP z dnia [...] stycznia 2017 r.; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ administracji wniósł o oddalenie skargi, powołując w odpowiedzi na skargę argumentację zbieżną z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej wydania decyzji organu pierwszej instancji art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 603 ze zm. – stan prawny na dzieł wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana również jako "uPSP") komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez skarżącą, że układ pieszo-jezdny obsługujący przedmiotowy budynek przy ul. [...] w [...] nie spełnia wymagań określonych dla drogi pożarowej. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływane jako "rozporządzenie") drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do budynku należącego do grupy wysokości: średniowysoki, wysoki lub wysokościowy, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, ZL IV lub ZL V. Stosownie zaś do treści § 12 ust. 2 rozporządzenia droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, na całej jego długości, a w przypadku gdy krótszy bok budynku ma więcej niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5-15 m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi. Pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Wedle z kolei § 12 ust. 9 rozporządzenia droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10, który dopuszcza wykonanie odcinka drogi pożarowej o długości nie większej niż 15 m, z którego wyjazd jest możliwy jedynie przez cofanie pojazdu. Ponadto, jak wynika z § 13 ust. 2 rozporządzenia, w obrębie miasta minimalna szerokość drogi pożarowej nie może być mniejsza niż 3,5 m w miejscach innych niż wymienione w ust. 1 tego paragrafu, dla których przewidziano minimalną szerokość wynoszącą 4 m. Tymczasem, zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez upoważnionych funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] podczas czynności kontrolnych, tak przebieg układu pieszo-jednego na posesji przy ul. [...] w [...], jak i zlokalizowane w jego sąsiedztwie stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa o wysokości przekraczającej 3 m, powodują, że nie spełnia on wymogów drogi przeciwpożarowej. Szerokość drogi nie odpowiada minimum określonemu w rozporządzeniu. Przejazd zagrodzony jest elementami zagospodarowania przestrzennego. Brak jest odpowiedniego placu manewrowego. Pomiędzy drogą i ścianą budynku występują stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa o wysokości przekraczającej 3 m, mogące uniemożliwiać dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że KPPSP, stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 1 uPSP, był uprawniony do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji, w którym zawarto obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej do budynku o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, z zachowaniem wytycznych zawartych w rozporządzeniu, sformułowany jest w sposób wystarczająco precyzyjny, pozwalający skarżącej na wykonanie nałożonego obowiązku. Należy też zauważyć, że KPPSP prawidłowo wskazał na wynikająca z § 13 ust. 4 rozporządzenia możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych. Z przepisu tego wynika bowiem, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Treść § 13 ust. 4 rozporządzenia wskazuje zatem, że prawodawca dopuszcza różne warianty wykonania obowiązku ciążącego na właścicielu budynku. Niemniej jednak dopuszczalność zastosowania rozwiązań alternatywnych musi wynikać z uwarunkowań lokalnych uniemożliwiających spełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu, bądź musi być uzasadniona innymi względami, a ponadto wymaga inicjatywy zobowiązanego podmiotu. Przesłanki dopuszczalności zastosowania rozwiązań zamiennych potwierdzają więc, że nie ma podstaw, aby komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, rozstrzygając w trybie art. 26 ust. 1 pkt 1 uPSP, decydował o szczegółowych rozwiązaniach technicznych dla drogi pożarowej, jej dokładnym przebiegu, czy też podawał, w jaki sposób mają być wykonane prace zmierzające do usunięcia nieprawidłowości, bądź rozstrzygał kwestie własnościowe. Na etapie wydawania decyzji w trybie art. 26 ust. 1 pkt 1 uPSP właściwy organ administracji zobowiązany jest zaś na tyle precyzyjnie określić zakres nakładanego obowiązku, aby umożliwić zobowiązanemu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a jednocześnie nie zawężać nadmiernie możliwości wyboru konkretnych rozwiązań, które zostają określone na etapie wykonania decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2017 r. czynią zadość powyższemu warunkowi. Nałożony obowiązek został prawidłowo określony w rozstrzygnięciu decyzji KPPSP, natomiast przewołanie w uzasadnieniu tej decyzji przepisów rozporządzenia stanowi trafne wskazanie regulacji określających wymogi dla drogi przeciwpożarowej. Poza twierdzeniami mającymi wskazywać na to, że obowiązek nałożony decyzją organu pierwszej instancji został określony ogólnikowo, uzasadnienie zarzutów skargi sprowadza się w istocie do ogólnych rozważań odnośnie do wymogu precyzyjnego i czytelnego określenia obowiązków nakładanych decyzją administracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie dała zatem podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, w tym wskazanych w skardze art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 K.p.a. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są prawidłowe. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.