VII SA/Wa 1150/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Ewa Machlejd, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku J.K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...], którą organ po rozpatrzeniu odwołania J. M. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nakładającą na J. K., inwestora budowy budynku gospodarczego oraz muru oporowego wraz z ogrodzeniem na działce nr [...] w [...], obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na skróceniu zewnętrznego biegu schodów dobudowanych do ww. budynku gospodarczego do ilości stopni nie większej niż 10, celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. II SA/Gl 742/14, oddalił skargę J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Mimo to J. K. z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lutego 2015 r., wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ podniósł, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 (LEX nr 530338), żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jakkolwiek na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6. poz. 18), art. 157 § 3 Kpa został uchylony, to jego rolę w obecnie obowiązującym stanie prawnym pełni art. 61a § 1 Kpa, na podstawie którego organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja unormowana w art. 61a § 1 Kpa, albowiem z uwagi na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 listopada 2014 r. zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organ podkreślił, że skoro przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zatem po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Z tych przyczyn Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. J. K. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. Zarzucił, że organ powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. II SA/GI 742/14) oddalający skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., pominął, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie II SA/GI 742/14 zostało wszczęte nie z jego skargi, lecz z inicjatywy J. M.będącego z nim w konflikcie. J. K. podniósł, że w powołanej przez organ uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 6/09 stwierdzono, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione decyzją o odmowie wszczęcia postępowania wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Zwrócił też uwagę na wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. VII SA/Wa 2548/13, w którym Sąd podkreślił, że art. 61a § 1 Kpa winien mieć zastosowanie w tych przypadkach, w których zachodzi tożsamość zarzutów formułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w uprzednio toczącym się postępowaniu administracyjnym i sądowo- administracyjnym. J. K. zarzucił, że takiej analizy w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r. nie ma, a wobec rozbieżności jego interesów oraz interesów J.M. oczywistym jest, iż wnoszący skargę nie był zainteresowany argumentacją mającą wykazać, że schody umiejscowione na skarpie nie podlegają reżimowi § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. Organ przywołał w uzasadnieniu postanowienia argumentację tożsamą z zawartą w postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r. Odnosząc się do zarzutu, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie II SA/Gl 742/14 zostało wszczęte nie ze skargi J.K., lecz z inicjatywy J. M. będącego z nim w konflikcie, organ wyjaśnił, że okoliczność ta nie miała wpływu na sposób badania przez Sąd decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., jak również na sposób rozpatrzenia przez GINB wniosku o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. zarzucając naruszenie: - art.138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] lutego 2015 r., mimo wystąpienia przesłanek do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, - art. 61a § 1 Kpa, gdyż żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było uzasadnione, - art.12 Kpa, gdyż badając sprawę należało wnikliwie zbadać przedmiot postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w sprawie II SA/GI 742/14, czego organ administracji nie uczynił. J.K. w uzasadnieniu skargi podniósł, że złożony przez niego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającej jej decyzji PINB w [...], nakazującej skarżącemu wykonanie określonych robót budowlanych, wynikał z faktu że decyzja jest rażąco wadliwa - błędnie zastosowano rygor z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i nakazano skrócenia zewnętrznego biegu schodów do ilości stopni nie większej niż 10, Organy błędnie przyjęły, że do schodów tych należy stosować § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem przepis § 69 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych nie powinna wynosić więcej niż 10, ma zastosowanie do schodów zainstalowanych na budynku lub też do niego prowadzących, a nie ciągu stopni zabudowanych poza budynkiem na skarpie. Skarżący J. K. wywodził, że odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OPS 6/09, jednak uchwała ta dostrzega różnice w zakresie rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Jeżeli kwestia prawna podniesiona we wniosku o stwierdzenie nieważności była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego, który oddalając skargę "przesądził" istotę sprawy, to złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności nie może odnieść skutku, a sam wniosek winien być załatwiony odmownie. Natomiast jeżeli podnoszone są inne kwestie prawne lub merytoryczne odnoszące się do stanu faktycznego, organ nie może uchylić się od merytorycznego zbadania sprawy. Tymczasem GINB nie zbadał akt sprawy II SA/GI 742/14, a w postępowaniu tym rozpatrywane były zarzuty skargi J. M. - skonfliktowanego ze skarżącym sąsiada. Zarzuty te dotyczyły odległości budynku gospodarczego J. K. od budynku skarżącego. Kwestia czy schody są schodami zewnętrznymi, do których zastosowanie ma § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie była w ogóle w polu zainteresowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a..) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną oznacza, że zaskarżona decyzja zostaje mocą tego orzeczenia utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem. Sąd oddala skargę, jeżeli decyzja nie naruszała prawa w zakresie określonym art. 145 ww. ustawy. Zatem istotną treścią wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną jest ustalenie, że decyzja nie była prawnie wadliwa z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem, określonych w art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, zasadniczo nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponownie przywołać należy treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09(LEX nr 530338), w którym wyrażono stanowisko, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wstępnie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Innymi słowy mówiąc, jeżeli dany akt był już rozstrzygany przez Sąd i oddalono skargę, to - co do zasady - zamyka to drogę ponownego postępowania administracyjnego, ale również w zakresie stwierdzenia nieważności co do przedmiotu tego rozstrzygnięcia sądowego. Z tego mianowicie powodu, że sąd administracyjny, badając rozstrzygnięcie organu w postępowaniu zwykłym, sprawdza z urzędu, czy skarżone orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności." W odniesieniu do twierdzenia skarżącego, iż wobec rozbieżności jego interesów oraz interesów J. M. wnoszący skargę w sprawie II SA/Gl 742/14, nie był zainteresowany argumentacją mającą wykazać, że schody umiejscowione na skarpie nie podlegają wymogom z § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. - należy wskazać, że sąd administracyjny w Gliwicach nie był związany granicami skargi i miał obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 468/07 (LEX 505294) wskazano, że "Podmioty wymienione w art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego statuujący jego moc erga omnes wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego. " Zatem skoro decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. została poddana kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. II SA/Gl 742/14, oddalił skargę J. M., to tym samym potwierdzono, że kontrolowania decyzja była niewadliwa również pod kątem wad kwalifikowanych, objętych art. 156 § 1 k.p.a., zaś fakt, że skarżący (sąsiad inwestora) nie podnosił wówczas zarzutów nieważności postępowania ( które podnosi teraz inwestor) nie może przesądzać, iż Sąd nie brał ich pod uwagę z urzędu. Argumentację powyższą wzmacnia fakt, iż wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 lutego 2014r. w sprawie II SA/Gl 1506/13, oddalił skargę J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych - wydaną na wcześniejszym etapie tego postępowaniu . W skardze powyższej skarżący podnosił, że nie widzi podstaw do skrócenia zewnętrznego biegu schodowego, gdyż jego zdaniem zawarte w § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ograniczenie do 10 stopni dotyczy biegu schodów stałych, zewnętrznych łączących kondygnacje. Sąd oddalając skargę, wskazał natomiast, że "chybiony jest zarzut zgodnie z którym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 75, poz.690 z późn. zm.), nie znajdują zastosowania do budynków gospodarczych. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli naziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Powyższa okoliczność jednoznacznie przesądza, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy powołanego rozporządzenia. Dlatego też zasadnie organ I instancji przyjął, że zgodnie z § 69 ust. 3 rozporządzenia, liczba stopni w jednym biegu schodów zewnętrznych nie powinna wynosić więcej niż 10 i na tej podstawie nakazał skarżącemu skrócenie zewnętrznego biegu schodowego do budynku gospodarczego." W tym kontekście nie ma znaczenia, iż powołany obecnie przez organy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. II SA/Gl 742/14 oddalający skargę J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie posiada uzasadnienia, albowiem odnosi się on do decyzji będącej konsekwencją wcześniejszych rozstrzygnięć organów, które również podlegały kontroli Sądu Administracyjnego. Zatem argumenty skarżącego podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności nie tylko nie były nowe, ale nawet zostały już poddane ocenie sądu wojewódzkiego we wcześniejszej fazie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. W tym stanie rzeczy organ administracji zasadnie uznał, że nadzwyczajna kontrola decyzji już raz skontrolowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niedopuszczalna i nie naruszył prawa, odmawiając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Dlatego, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.