VII SA/Wa 1151/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. W. z dnia [...] kwietnia 2012r. przesłanego przy piśmie Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej Departamentu Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2012r. w sprawie wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego brak cech standardu mieszkalnego lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w [...] – odmówił wydania wnioskodawczyni żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia organ powiatowy wskazał, że zgodnie z art. 218 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zauważył, że wśród prowadzonych przez niego rejestrów brak jest takiego, na podstawie którego mógłby wydać zaświadczenie o żądanej treści. Po rozpoznaniu zażalenia J. W. na ww. postanowienie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązki organu nadzoru budowlanego dotyczące prowadzenia rejestrów i ewidencji w sposób enumeratywny określa przepis art. 84 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "organy nadzoru budowlanego są obowiązane do: 1) bezzwłocznego przesyłania organom architektoniczno-budowlanej kopii decyzji i postanowień wynikających z przepisów prawa budowlanego, 2) prowadzenia ewidencji decyzji, postanowień i zgłoszeń, o których mowa w art. 82 b ust. 1 pkt 2, 3) prowadzenia ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych". Organ II instancji podkreślił, że określenie danych znajdujących się w posiadaniu organu administracji publicznej nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nimi także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Następnie wskazał, że zakres żądania wnioskodawczyni nie dotyczy potwierdzenia faktów ani stanu prawnego wynikającego z prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ewidencji i rejestrów. Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że jeśli problematyka jest sporna nie jest możliwe wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Ponadto, dodał, że złożenie zażalenia nie powoduje przeniesienia kompetencji do wydania zaświadczenia na organ rozstrzygający sprawę w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśnił, że wydawanie zaświadczeń oraz wydawanie postanowień w sprawie zaświadczeń to z prawnego punktu widzenia dwa różne zagadnienia. Organ II instancji odniósł się do wniosku skarżącej zawartego w zażaleniu z dnia [...] lipca 2012r. o zawieszenie postępowania do czasu wydania prawomocnego postanowienia w sprawie administracyjnej sygn. [...] w sprawie nr [...] rozstrzyganej na podstawie zażalenia J. W. z dnia [...] lipca 2012r. na decyzję Dyrektora Departamentu Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w Ministerstwie Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazującej wniosek J. W. o wydanie zaświadczenia do dalszego urzędowania PINB w [...]".[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pismem z dnia [...] czerwca 2012r. przekazano zgodnie z właściwością pismo skarżącej do PINB w [...]. Zauważył, że z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia –postanowienia czy decyzji Dyrektora Departamentu Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie jest możliwe wniesienie środka zaskarżenia od pisma. Wskazano, że stanowisko w ww. zakresie zajmie właściwy organ. W związku z tym zdaniem organu odwoławczego bezpodstawnym jest zawieszenie postępowania zażaleniowego od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie wniosła J. W. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia pierwszej instancji lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów o właściwości poprzez - odmowę przyjęcia wyłącznej właściwości Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do wydania żądanego przez nią zaświadczenia urzędowo potwierdzającego brak cech standardu mieszkalnego lokalu położonego najwyższej kondygnacji w bloku 5 i pół-kondygnacyjnego bez zainstalowanej w nim windy. Skarżąca wskazała, że właściwość rzeczowa Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do załatwienia niniejszej sprawy wynika z przepisów o zakresie jego działania. Jest to ustawa Prawo budowlane oraz przepisy szczegółowych działów prawa jak np. lokalowego. Zaznaczyła, że w przedmiotowej sprawie te przepisy mają zastosowanie i one decydują o tym, że organ szczebla wojewódzkiego nie może co do zasady wydawać rozstrzygnięcia w zakresie przyznanym Ministrowi ( a tym bardziej organ szczebla powiatowego czyli PINB w [...]). W ocenie strony skarżącej w sprawie naruszono właściwość instancyjną organu administracji państwowej co skutkuje nieważnością postępowania określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Skarżąca zarzuciła także naruszenie: 2) przepisów postępowania administracyjnego poprzez: - usunięcie w podstawie faktycznej postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. podstawowego faktu prawotwórczego dla tego orzeczenia, czyli "braku windy w bloku nr [...] przy ul. [...] w [...]" tj. wyłącznej przyczyny –powołanej we wniosku J. W. o urzędowe potwierdzenie braku cech standardu mieszkalnego lokalu nr [...] położonego na najwyższej kondygnacji w bloku 5 i półkondygnacyjnego bez windy, - bezpodstawne wyeliminowanie z podstawy rozstrzygnięcia w postanowieniu Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] faktu istnienia przepisów prawa, które wymagają żądanego przez J. W. zaświadczenia. Skarżąca wskazała, że obowiązek wydania wnioskowanego zaświadczenia wynikał m.in. z przepisów Prawa budowlanego, a także jest uzasadniony zdaniem skarżącej tym, że obecnie nie istnieją przepisy prawne umożliwiające urzędowe uznawanie za lokal mieszkalny nadający się do stałego przebywania w nim ludzi, lokalu położonego na 5-ej i powyżej 5-ej kondygnacji w średnio-wysokim budynku mieszkalnym bez zainstalowanej w nim windy. Dalej skarżąca zarzuciła: - obrazę przepisów postępowania administracyjnego przez nieuwzględnienie jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej "budynku położonego w [...] przy ul. [...]" i w konsekwencji – niezaliczenie tej informacji i dokumentów w poczet materiału dowodowego w niniejszej sprawie –jako istotnych dowodów- znajdujących się w posiadaniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Urzędu Miejskiego w [...] – co wpłynęło zdaniem skarżącej na treść ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie oparte zostało na nieprawdziwym stanie faktycznym, że organ orzekający nie posiada danych których można byłoby wydać postulowane przez nią zaświadczenia. Skarżąca podała, że postulowane i poszukiwane przez nią jej pismem z dnia [...] sierpnia 2012r,. dowody znajdowały się i znajdują w posiadaniu Urzędu Miasta w [...]. Poinformowała, że o tym dowiedziała się z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012r. Zdaniem skarżącej nieprawdziwym faktem przyjętym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] za podstawę jego orzeczenia jest jakoby osoba ubiegająca się o zaświadczenie żądała od niego potwierdzenia takich danych, które wyłącznie sama dostarczyła temu organowi. W ocenie skarżącej kwestionowane postanowienie jest oparte na nieprawdziwym stanie faktycznym albowiem przyjmuje ono w sentencji i uzasadnieniu założenie, że domaga się potwierdzenia istnienia faktów, których jest całkowicie sporne. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Kwestię wydawania zaświadczeń uregulowano w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń", począwszy od art. 217. Artykuł 217 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1). Zaświadczenie wydaje się również wtedy, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1). Poddając analizie pojęcie zaświadczenia z działu VII, wskazuje się następujące jego przesłanki: jest to akt przewidziany przepisami prawa; wydawany na żądanie osoby, która się o niego ubiega; ta osoba musi wykazać interes prawny w jego pozyskaniu; jest to akt potwierdzający określone fakty lub stan prawny; jest to akt wydawany przez organ administrujący (por. J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1988, nr 2, s. 14; podobnie J. Lang (w:) Postępowanie administracyjne, 2010, s. 89–90). Zatem, jak wynika z powyższego, zaświadczenie może być wydane w dwóch sytuacjach - albo tego rodzaju zaświadczenia wymaga przepis prawa, albo jest to uzasadnione interesem prawnym osoby ubiegającej się. Przy czym, wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (tj. w tej drugiej sytuacji) jest możliwe o ile organ administracji, do którego skierowano wniosek, dysponuje odpowiednimi danymi. W myśl bowiem art. 218 § 1 k.p.a. (precyzującego powyższy przepis), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż użyte w art. 218 § 1 k.p.a. określenie: "danych znajdujących się w jego posiadaniu", nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco. W ocenie Sądu "dane" te nie obejmują okoliczności, które wymagają ustalenia. W istocie zaświadczenie, stanowiące dokument urzędowy, zawierać może jedynie informacje o określonym stanie prawnym lub faktycznym, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organowi ze względu na dane zawarte w prowadzonych przez niego ewidencjach, rejestrach lub innych urzędowych zbiorach. Jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia - nie może wydać zaświadczenia żądanej treści, bowiem nie może wydać czegoś, czego nie posiada. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać przede wszystkim należy, iż organ powiatowy został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia "urzędowo potwierdzającego brak cech standardu mieszkalnego lokalu nr [...] położonego przy ulicy [...] w [...], tj. lokalu położonego na najwyższej kondygnacji wyżej opisanego bloku bez windy o wskazanych cechach 5 i pół kondygnacji", na skutek przekazania mu według właściwości przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (przy piśmie z 21 czerwca 2012 r.) podania skarżącej w ww. zakresie, opartego na przepisie art. 217 § 2 pkt 1 i 2, i art. 218 Kodeksu. Za chybiony więc należy uznać zarzut, iż kontrolowane postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (brak więc przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Po rozpatrzeniu wskazanego podania, stosując się do obowiązujących przepisów prawa i mając na względzie treść rozpatrywanego wniosku, organ I instancji (a także organ II instancji) prawidłowo w efekcie przyjął, iż konieczne jest zastosowanie art. 219 Kodeksu i na jego podstawie odmówienie skarżącej wydania zaświadczenia o treści przez nią żądanej. Orzekając w ten sposób organ powołał się w uzasadnieniu na przepis art. 217 § 2 pkt 2 Kodeksu i stwierdził, że nie dysponuje takimi danymi, na podstawie których mógłby wydać żądane zaświadczenie. Okoliczności, których potwierdzenia w formie zaświadczenia żądała skarżąca, nie pozostają bowiem w dyspozycji organu nadzoru budowlanego. Nie wynikają one z rejestrów, czy ewidencji prowadzonych przez ten organ. Nie mogą być też traktowane jako "inne dane znajdujące się w posiadaniu organu". Dostrzec przy tym także należy, że stosownie do treści ww. art. 218 § 2, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W wyroku z 8 września 2009 r. (sygn. akt I OSK 104/09) NSA zauważył, że postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie przewidziane w cyt. powyżej art. 218 ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Zatem, jak wynika z powyższego, postępowanie wyjaśniające -jakiego domaga się w sprawie skarżąca- znacznie wykraczałoby poza ramy postępowania przewidzianego w ww. art. 218 i w efekcie prowadziłoby do ustalenia nowych okoliczności, tj. takich, którymi organ do tej pory nie dysponował. Tymczasem, w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 nie ma miejsca na dokonywanie nowych ustaleń faktycznych, jak i prawnych. Nie temu też to postępowanie służy. Reasumując, organ powiatowy prawidłowo przyjął, iż na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie może wydać żądanego przez skarżącą zaświadczenia, albowiem nie prowadzi żadnych ewidencji, rejestrów zawierających informacje, których domaga się skarżąca, a tylko w takim przypadku (zgodnie z art. 218 Kodeksu) na podstawie ww. przepisu zaświadczenie mogłoby być wydane. Należy także podnieść, iż zaświadczenia żądanego przez skarżącą, organ powiatowy nie mógł wydać również na podstawie art. 217 § 1 pkt 2 Kodeksu. Wbrew argumentacji skargi, żaden przepis prawa nie wymaga zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. Takim przepisem nie są ani przywołane przez skarżącą przepisy Konstytucji RP, ani ustawa – Prawo budowlane. Choć ten ostatni określa jakimi przepisami i zasadami należy kierować się przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych oraz jakie wymogi obiekt ten winien spełniać, to jednak w żadnym jego miejscu nie ma mowy o potrzebie uzyskania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą, a tylko wówczas gdy przepis prawa wprost stanowi o potrzebie uzyskania zaświadczenia, art. 217 § 1 pkt 2 Kodeksu znajduje zastosowanie. Wskazać przy tym należy, iż zaświadczenie przewidziane w art. 217 Kodeksu jest aktem wiedzy a nie woli organu. Nie ma ono charakteru prawotwórczego. Przy jego pomocy organ nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ potwierdza nim jedynie, a nie stwierdza istnienie w danym czasie określonego stanu. Potwierdzenia tego, co do zasady dokonuje przy tym na podstawie posiadanych już danych. Główną rolę w tym zakresie pełnią więc dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. W tym kontekście całkowicie bezzasadnym pozostaje zarzut, iż z naruszeniem przepisów postępowania organy nie uwzględniły wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2012 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej "budynku położonego w [...] przy ul. [...]" i w konsekwencji – nie zaliczyły tej informacji i dokumentów w poczet materiału dowodowego w niniejszej sprawie –jako istotnych dowodów. Zdaniem Sądu nieprawdziwe jest także twierdzenie skargi, iż przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia uczyniono treść zaświadczenia niezgodną z wnioskiem skarżącej z [...] kwietnia 2012 r. Wprawdzie w sentencji postanowienia organ powiatowy w całości tej treści nie przytoczył, ale w żadnym razie nie wypaczyło to przedmiotu żądania wniosku. Z tych względów należy uznać rozstrzygnięcia organów za prawidłowe co czyni skargę bezzasadną. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.