VII SA/Wa 1153/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy M. w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy M. w S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII S.A./Wa 1153/05 U Z A S A D N I E N I E [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., po wszczęciu na wniosek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. M. w S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. z dnia [...] maja 2004r nr [...] nakazującej W. S. zaniechanie robót budowlanych, realizowanych w mieszkaniu nr [...] przy ul. M. w S., polegających na remoncie i przebudowie w/w lokalu wraz z remontem instalacji wewnętrznych w jego obrębie , decyzją z dnia [...] marca 2005r znak: [...] na podstawie art. 158§1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Organ pierwszej instancji ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzwyczajnym ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004r została wydana na podstawie art. 51 ust 2 prawa budowlanego w związku z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) w brzmieniu "w razie nie wykonania obowiązków, o których mowa w ust 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części". Wcześniejszą decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi W. S. wykonanie w zakreślonym terminie obowiązków mających doprowadzić wykonywane roboty budowlane w mieszkaniu do stanu zgodnego z prawem, niezbędnych do uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. W związku z nie wykonaniem nałożonych obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004r na podstawie art. 51 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r, nr 106, poz. 1126 ze zm.) w związku z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) nakazał inwestorowi zaniechanie robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, iż badana w trybie nadzoru decyzja wbrew art. 155 kpa zmieniła decyzję ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002r w zakresie jej skutku prawnego z "nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego" na "nakaz zaniechania robót budowlanych", co stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kontrolowana decyzja nie została wydana w oparciu o art. 155 kpa, lecz na podstawie art. 51 ust 2 Prawa budowlanego, dlatego zgoda strony nie była wymagana. Ponadto, decyzja ta została wydana jako kolejne rozstrzygnięcie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o procedurę wynikającą z art. 50-51 prawa budowlanego, po uchyleniu przez organ wojewódzki wcześniejszej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] stycznia 2003r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał również, iż "nakaz doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego łącznie z rozbiórką wykonanych robót, czego żądała strona, był nie tylko niecelowy lecz wręcz mógłby doprowadzić do dewastacji remontowanego mieszkania oraz niekorzystnie wpłynąć na elementy konstrukcyjne budynku w obrębie których dokonano zmian polegających m.in. na wykonaniu nadproża żelbetowego, wymianie polepy glinianej na wełnę mineralną, ułożeniu terakoty na stropie tarasu na zaprawie mrozoodpornej itp.". Organ ustalił też, iż "z przedłożonego orzeczenia technicznego wykonanego przez osobę uprawnioną wynika, iż wykonane prace w zakresie konstrukcji budynku i wykończenia mieszkania są zgodne z obowiązującymi przepisami, normami technicznymi i sztuką budowlaną". Zdaniem [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kontrolowana decyzja nie wypełnia żadnej z przesłanek art. 156§1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, decyzją z dnia [..] czerwca 2005r znak: [...] na podstawie art. 138§1 pkt 1kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż kontrolowana decyzja nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa oraz innych zawartych w art. 156§1 kpa. Organ stwierdził, iż przepis art. 51 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2000r, nr 106 z późn zm.), na podstawie którego przedmiotowa decyzja została wydana, upoważnia organ nadzoru budowlanego w ramach uznania administracyjnego do wydania decyzji o zaniechaniu robót bądź decyzji o nakazie rozbiórki. W związku z alternatywną możliwością działania, zdaniem organu odwoławczego, decyzja kontrolowana nie narusza przepisu art. 51 ust 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał również, iż badana decyzja nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem z uwagi na treść orzeczenia technicznego wykonanych robót budowlanych sporządzonego przez osobę uprawnioną W. D. Ponadto, decyzja ta została wydana jako kolejne rozstrzygnięcie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, w związku z czym nie nastąpiła zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. M. S. reprezentowana przez Zarząd. Skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156§1pkt 2 kpa. W skardze przedstawia stan faktyczny sprawy z którego wynika, iż najemca lokalu gminnego w budynku wielorodzinnym przy ul. M. w S. W. S. w marcu 2002r dopuścił się samowoli budowlanej (bez pozwolenia na budowę), polegającej na przebudowie 3 pokojowego mieszkania na 2 pokojowe z naruszeniem lub zniszczeniem elementów istniejącej konstrukcji budynku między I a II piętrem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002r wstrzymał roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył obowiązek wykonania określonych czynności pod rygorem wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W związku z nie wykonaniem nałożonych obowiązków, decyzją z dnia [...] stycznia 2003r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi doprowadzenie lokalu do stanu poprzedniego łącznie z rozbiórką wykonanych robót. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004r nakazał zaniechanie robót budowlanych. Skarżąca uważa, iż decyzja nakazująca inwestorowi zaniechanie robót budowlanych zmieniła w trybie art. 155 kpa ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002r w której "zarówno termin jak i skutek prawny jego niedotrzymania w postaci sankcji wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego zostały określone". W związku z powyższym, zdaniem skarżącej "niemożliwa jest zmiana decyzji ostatecznej w zakresie jej skutku prawnego bez zgody strony, która z niej nabyła prawa". W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Korzystając z możliwości, jakie stwarza dla Sądu powyższy przepis, należało skargę uznać za uzasadnioną. Oba organy dokonując kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2004r, nakazującej inwestorowi na podstawie art. 51 ust 2 Prawa budowlanego zaniechanie robót budowlanych prawidłowo uznały, iż decyzja ta nie zmieniła ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002r w zakresie jej skutku prawnego "z nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego" na "nakaz zaniechania robót budowlanych". Należy zauważyć, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązki w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wykonanie powyższych obowiązków w zakreślonym terminie miało doprowadzić wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ zawarł wprawdzie stwierdzenie, iż "niewykonanie w terminie określonych w decyzji obowiązków spowoduje wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego" lecz takie sformułowanie nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy i nie jest dla organu wiążące. Rozstrzygnięcie sprawy zawarte jest wyłącznie w sentencji decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ powinien natomiast przekonywująco wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji nie mają powagi rzeczy osądzonej i nie wiążą organu w rozpatrywaniu innej sprawy. W związku z powyższym, nieuzasadniony jest zarzut skarżącej Wspólnoty dotyczący rażącego naruszenia art. 155 kpa . Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż organy nie wyjaśniły sprawy w stopniu pozwalającym na merytoryczne rozstrzygnięcie. Zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy ustaliły, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zapadła jako kolejne rozstrzygnięcie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o procedurę wynikającą z art. 50-51 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, iż inwestor prowadził roboty budowlane związane z remontem mieszkania w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu. W związku z powyższym, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002r na podstawie art. 50 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego wstrzymał ich prowadzenie, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2002r na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał wykonać czynności celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja powyższa w wyniku odwołania Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej została uchylona , a następnie zapadały kolejne decyzje mające doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem które były przez organ odwoławczy uchylane. Ostateczną decyzją wydaną w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego była decyzja z dnia [...] sierpnia 2002r nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia w zakreślonym terminie inwentaryzacji wraz z orzeczeniem technicznym dotychczas wykonanych robót oraz projektem robót na ich dokończenie i zobowiązująca inwestora do przedłożenia dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po ustaleniu, iż inwestor z nałożonego obowiązku nie wywiązał się w sposób prawidłowy wydał na podstawie art. 51 ust 2 Prawa budowlanego decyzję z dnia [...] maja 2004r nakazującą inwestorowi " zaniechanie robót budowlanych realizowanych w mieszkaniu nr [...] przy ul. M. w S. polegających na remoncie i przebudowie w/w lokalu wraz z remontem instalacji wewnętrznych w obrębie w/w lokalu. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że inwestor przedłożył organowi wymaganą decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r dokumentację w postaci inwentaryzacji mieszkania, orzeczenia technicznego i projektu zmiany układu funkcjonalnego mieszkania. Dokumentacja ta została wykonana przez osoby posiadające właściwe uprawnienia budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zakwestionował wniosków końcowych zawartych w dokumentacji z których wynika, iż "wykonane prace w zakresie konstrukcji budynku i wykończenia mieszkania są zgodne z obowiązującymi przepisami i normami technicznymi, wiedzą i sztuką budowlaną. Mieszkanie jest bezpieczne i nadaje się do użytkowania. W związku z powyższym należy uznać stan obecny za zgodny z prawem i pozwalający na uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót pozostałych do wykonania (malowanie, ułożenie terakoty)." Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz organ pierwszej instancji, przeprowadzając w postępowaniu nieważnościowym kontrolę powyższej decyzji, nie zwróciły uwagi na treść sentencji, z której nie wynika do jakich robót budowlanych odnosi się nakaz ich zaniechania. Należy podkreślić, iż rozstrzygnięcie zawarte w sentencji musi być tak sformułowane aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. W związku z powyższym, organy powinny ocenić czy tak sformułowana decyzja narusza prawo i to w stopniu rażącym. Dokonując oceny przedmiotowej decyzji pod kątem rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić sytuację, w której ma zastosowanie przepis art. 51 ust 2 Prawa budowlanego. W szczególności należy zwrócić uwagę, iż roboty budowlane o których mowa w przedłożonej przez inwestora dokumentacji zostały już zakończone i mieszkanie nadaje się do użytkowania. Pozostały do wykonania takie prace jak malowanie czy układanie terakoty. Do wykonania tych prac będących pracami wykończeniowymi nie jest wymagane zgłoszenie. Przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego mają zastosowanie wyłącznie do wykonywanych samowolnie robót budowlanych, które do chwili rozstrzygnięć w powołaniu na te przepisy nie zostały zakończone ( wyrok NSA z 16.03.2000r, IV S.A. 228/98, LEX Nr 54751 i wyrok NSA z 02.07.1996r II SA./ Wa 306/96 ). W toku postępowania nieważnościowego należy zatem ocenić czy w istniejącym stanie faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał podstawy do wydania decyzji nakazującej inwestorowi zaniechanie prowadzenia robót budowlanych. Z uwagi na naruszenie art. 7 kpa i art. 77 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 w/w ustawy.