VII SA/Wa 1153/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński ( spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w L. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków oddala skargę Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w L. (dalej: KPPSP) decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 2, 5 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz § 3 ust. 1, § 18 ust. 1 pkt 3, ust. 3, § 20 ust. 1, 2, § 21, § 22 ust. 1 pkt 4, ust. 3, 4, § 23, 24, 25 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (dalej: rozporządzenie) – w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 13 grudnia 2016 r. przeprowadzonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] przy ul. g.[...] w L. – nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w L. (dalej: SM w L.) wykonanie w ustalonym terminie obowiązku zapewnienia w budynku stosowania zaworów 52 usytuowanych przy drogach komunikacji ogólnej na każdej kondygnacji budynku, z zachowaniem wytycznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, dotyczących zaworów 52. Instalacja wodociągowa przeciwpożarowa z zaworami 52 powinna być wykonana zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem jej dopuszczenia do użytkowania jest przeprowadzenie odpowiednich badań, potwierdzających prawidłowość jej użytkowania. SM w L. złożyła odwołanie od decyzji KPPSP z dnia [...] stycznia 2017 r. do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KWPSP). KWPSP decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wywiodł, że podczas ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych opisanych w protokole z dnia 13 grudnia 2016 r., stwierdzono, iż przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, zaklasyfikowanym ze względu na przeznaczenie i sposób użytkowania do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, ze względu na wysokość zakwalifikowany do grupy budynków wysokich (W). Właścicielem, zarządcą oraz podmiotem odpowiedzialnym za stan bezpieczeństwa pożarowego w budynku jest SM w L.. Jednocześnie stwierdzono, że w obiekcie występuje nawodniona instalacja wodna przeciwpożarowa tzw. "suche piony", niespełniająca wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynków. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 rozporządzenia, jako punkt poboru wody do celów przeciwpożarowych stosuje się zawory hydrantowe bez wyposażenia w wąż pożarniczy, zwane "zaworami 52", które muszą spełniać wymagania Polskich Norm dotyczących tych urządzeń. Zgodnie z § 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zawory 52 powinny występować na każdej kondygnacji przy drogach komunikacji ogólnej. W przedmiotowym obiekcie zawory "suchych pionów" znajdują się natomiast w wydzielonych pomieszczeniach (komory zsypów oraz adaptowane komórki lokatorskie) w obrębie każdej klatki schodowej na każdym półpiętrze. Ponadto pomieszczenia, w których znajdują się zawory "suchych pionów", na co drugiej kondygnacji, licząc od najwyższego półpiętra, adaptowane zostały na potrzeby komórek lokatorskich. Drzwi tych pomieszczeń są zamknięte na klucze, które są w wyłącznym posiadaniu najemców poszczególnych komórek. Brak jest możliwości ich natychmiastowego użycia przez jednostki straży pożarnych. KWPSP stwierdził, że nakładając obowiązki, organ pierwszej instancji jednoznacznie oparł się o ustalenia stanu faktycznego, dokonane w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych. W wyniku stwierdzenia wskazanych wyżej nieprawidłowości organ jednoznacznie i precyzyjnie określił obowiązek, uzasadniając go w sposób pełny, podając aktualne podstawy faktyczne i prawne. Nieuzasadniony był więc, w ocenie organu odwoławczego, podniesiony przez stronę zarzut naruszenia art. 7 oraz 77 K.p.a. Za pozbawiony podstaw organ odwoławczy uznał też zarzut wskazujący na to, że treść uzasadnienia decyzji nie spełnia wymogu zawarcia uzasadnienia faktycznego. W ocenie KWPSP wydana decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 K.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia nakazany obowiązek może być spełniony w sposób inny niż podany w przedmiotowym rozporządzeniu, w przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. KWPSP zauważył jednak, że inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku pozostającego w jego zarządzie. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej to właściciel, zarządca lub podmiot realizujący zadania powierzone w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany m.in. przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych oraz zapewnić osobom tam przebywającym, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji. Organ odwoławczy nie stwierdził także, że decyzja KPPSP dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazującą na niewykonalność decyzji w dniu jej wydania i trwałość charakteru jej niewykonalności. SM w L. wniosła skargę na decyzję KWPSP z dnia [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez ustalenie nakładanego obowiązku w zakresie zapewnienia stosowania zaworów 52, w sposób nieprecyzyjny, w wyniku czego strona nie wie, jakie szczegółowe działania należy podjąć, aby organ uznał, że obowiązek został wykonany, a jednocześnie z tego samego względu, nie jest możliwe wykonanie decyzji w trybie egzekucyjnym, jak również bez wskazania szczegółowego sposobu wykonania zaworów 52, nie jest możliwa ocena, czy adresat decyzji ma techniczną możliwość wykonania obowiązku; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż wobec uchybień organu pierwszej instancji, organ powinien uchylić decyzję KPPSP z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zapewnienia stosowania zaworów 52 usytuowanych przy drogach komunikacji ogólnej na każdej kondygnacji mieszkalnego budynku wielorodzinnego przy ul. S. [...] w L. oraz ustalić ten obowiązek w sposób precyzyjny, względnie b) art. 138 § 2 K.p.a. bowiem, wobec uchybień organu pierwszej instancji, organ winien uchylić decyzję KPPSP z dnia [...] stycznia 2017 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, c) art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz d) art.107 § 3 K.p.a., gdyż treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie spełnia wymogu zawarcia uzasadnienia faktycznego, który powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienia prawnego, gdyż organ nie wyjaśnił w pełni podstawy prawnej decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji KPPSP z dnia [...] stycznia 2017 r.; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ administracji wniósł o oddalenie skargi, powołując w odpowiedzi na skargę argumentację zbieżną z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej wydania decyzji organu pierwszej instancji art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 603 ze zm. – stan prawny na dzieł wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana również jako "uPSP") komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez skarżącą, że instalacja wodna przeciwpożarowa znajdująca się w budynku wielorodzinnym nr [...] przy ul. J.[...] w L. narusza przepisy ochrony przeciwpożarowej. Stwierdzone w przedmiotowej sprawie uchybienie dotyczyło niezgodności z przepisami określającymi wymóg wyposażenia przedmiotowego, wysokiego (W) budynku mieszkalnego w instalację wodociągową przeciwpożarową z tzw. "zaworami 52". Zgodnie bowiem z § 18 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływane jako "rozporządzenie") w budynkach stosuje się m.in., jako punkt poboru wody do celów przeciwpożarowych, zawór hydrantowy, zwany dalej "zaworem 52", bez wyposażenia w wąż pożarniczy, który musi spełniać wymagania Polskich Norm dotyczących tych urządzeń. Stosownie zaś do treści § 20 ust. 1 rozporządzenia zawory 52 powinny być umieszczane przy drogach komunikacji ogólnej, w szczególności: 1) przy wejściach do budynku i klatek schodowych na każdej kondygnacji budynku, przy czym w budynkach wysokich i wysokościowych zaleca się lokalizację zaworów 52 w przedsionkach przeciwpożarowych, a dopuszcza na klatkach schodowych; 2) w przejściach i na korytarzach, w tym w holach i na korytarzach poszczególnych kondygnacji budynków wysokich i wysokościowych; 3) przy wejściach na poddasza; 4) przy wyjściach na przestrzeń otwartą lub przy wyjściach ewakuacyjnych z pomieszczeń produkcyjnych i magazynowych, w szczególności zagrożonych wybuchem. W myśl natomiast z § 20 ust. 2 rozporządzenia zawory 52 muszą znajdować się na każdej kondygnacji, przy czym w budynkach wysokich i wysokościowych należy stosować po dwa zawory 52 na każdym pionie na kondygnacji podziemnej i na kondygnacji położonej na wysokości powyżej 25 m oraz po jednym zaworze 52 na każdym pionie na pozostałych kondygnacjach. Tymczasem, zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez upoważnionych funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w L. podczas czynności kontrolnych, zawory instalacji przeciwpożarowej w przedmiotowym budynku znajdowały się w wydzielonych pomieszczeniach (komory zsypów oraz adaptowane komórki lokatorskie) w obrębie każdej klatki schodowej na każdym półpiętrze. Ponadto pomieszczenia zaadaptowanych komórek lokatorskich były zamknięte na klucze, dostępne tylko dla najemców poszczególnych komórek. Nie ulega zatem wątpliwości, że KPPSP, stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 1 uPSP, był uprawniony do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji, w którym zawarto obowiązek zapewnienia w budynku stosowania zaworów 52 usytuowanych przy drogach komunikacji ogólnej na każdej kondygnacji budynku, z zachowaniem wytycznych dotyczących zaworów 52, wskazanych w rozporządzeniu, sformułowane jest w sposób wystarczająco precyzyjny, pozwalający skarżącej na wykonanie nałożonego obowiązku. Organ administracji trafnie także, mając na względzie treść § 3 ust. 1 rozporządzenia, stwierdził, że instalacja wodociągowa przeciwpożarowa z zaworami 52 powinna być wykonana zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem jej dopuszczenia do użytkowania jest przeprowadzenie odpowiednich badań, potwierdzających prawidłowość jej użytkowania. Należy też zauważyć, że KPPSP prawidłowo wskazał na wynikająca z § 1 ust. 2 rozporządzenia możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych. Z przepisu tego wynika bowiem, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dopuszcza się, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 19, § 23, § 24 i § 25 ust. 1, 2, 5 i 6 oraz w § 27 ust. 1 i 2, § 28 ust. 1, § 29 ust. 1 i § 38 ust. 1, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Wymienione w powołanym przepisie § 19, § 23, § 24 i § 25 rozporządzenia dotyczą natomiast rozwiązań właściwych dla instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. Treść § 1 ust. 2 rozporządzenia wskazuje zatem, że prawodawca dopuszcza różne warianty wykonania obowiązku ciążącego na właścicielu budynku. Niemniej jednak dopuszczalność zastosowania rozwiązań alternatywnych uzależniona jest od uwarunkowań lokalnych wskazanych w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a ponadto wymaga inicjatywy zobowiązanego podmiotu. Przesłanki dopuszczalności zastosowania rozwiązań zamiennych potwierdzają więc, że nie ma podstaw, aby komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, rozstrzygając w trybie art. 26 ust. 1 pkt 1 uPSP, decydował o technicznych detalach zastosowanych rozwiązań technicznych, które pozwolą usunąć stwierdzone nieprawidłowości, czy też czy też podawał, w jaki sposób mają być wykonane prace zmierzające do usunięcia nieprawidłowości. Te bowiem kwestie powinny być określone w projekcie uzgodnionym z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Na etapie wydawania decyzji w trybie art. 26 ust. 1 pkt 1 uPSP właściwy organ administracji zobowiązany jest zaś na tyle precyzyjnie określić zakres nakładanego obowiązku, aby umożliwić zobowiązanemu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a jednocześnie nie zawężać nadmiernie możliwości wyboru konkretnych rozwiązań lub urządzeń, które zostają określone na etapie wykonania decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2017 r. czynią zadość powyższemu warunkowi. Nałożony obowiązek został prawidłowo określony w rozstrzygnięciu decyzji KPPSP, natomiast przewołanie w uzasadnieniu tej decyzji przepisów rozporządzenia stanowi trafne wskazanie regulacji określających wymogi dla instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. Poza twierdzeniem, że obowiązek nałożony decyzją organu pierwszej instancji został określony ogólnikowo, oraz że w uzasadnieniu decyzji przywołano brzmienie właściwych przepisów rozporządzenia, uzasadnienie zarzutów skargi ma natomiast charakter ogólnych rozważań odnośnie do wymogu precyzyjnego i czytelnego określenia obowiązków nakładanych decyzją administracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie dała zatem podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, w tym wskazanych w skardze art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 K.p.a. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są prawidłowe. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.