VII SA/Wa 1154/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak(spr.), , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędzia WSA Wojciech Mazur, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2005 r. ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę . skargę oddala. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1997 r., nakazującą Wójtowi Gminy [...] rozbiórkę obiektu budowlanego (świetlicy) wybudowanej na działce nr [...] w [...] bez pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż wnosząc na podstawie art. 155 kpa o zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę Gmina wskazała, iż przemawia za tym słuszny interes społeczny, a zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r., o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, przepis art. 48 nie stanowi już obecnie przeszkody do uchylenia tej decyzji. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż zgodnie z art. 155 kpa aby mogło dojść do uchylenia, bądź zmiany decyzji w tym trybie muszą być spełnione wszystkie przesłanki wymienione w przepisie. Taką przesłanką negatywną jest zakaz wzruszania ostatecznej decyzji zawarty w przepisach odrębnych. Zgodnie z art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy z 27 marca 2003 r. rozumując a contrario, do postępowań dotyczących obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę – zakończonych decyzją ostateczną, wydaną przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, nie stosuje się znowelizowanego przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż przepisy Prawa budowlanego, jako przepisy szczególne w brzmieniu przed nowelizacją nie przewidywały możliwości zalegalizowania samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Oznacza to, co podkreślono wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przy orzekaniu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nie ma znaczenia czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 kpa. Ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 01.1998 r. była także przedmiotem kontroli Naczelnego Sadu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 21 marca 2000 r. w sprawie sygn. akt II S.A./Gd 239/98 oddalił skargę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie art. 7 kpa poprzez nie uwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli oraz art. 155 kpa poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki jego zastosowania. Zdaniem skarżącej przepisy art. 154 i 155 kpa nie zawierają ograniczenia dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Przepisy te mają charakter materialno-prawny i stanowią odrębną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, do której nie stosuje się innych przepisów prawa materialnego takich , jak np. art. 48 Prawa Budowlanego. Organ prowadząc postępowanie na podstawie art. 155 kpa powinien przede wszystkim dokonać weryfikacji decyzji ostatecznej na płaszczyźnie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Są to jedyne kryteria stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Nowelizacja Prawa budowlanego, która złagodziła rygoryzm art. 48 wskazuje także, iż brak jest obecnie przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się uchyleniu decyzji nakazującej rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca uchylenia na podstawie art. 155 kpa ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. O tym, że do obiektu zrealizowanego przez skarżącą gminę ma zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, przesądza ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę budynku świetlicy wiejskiej. Skarga na tę decyzję została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona wyrokiem z dnia 21 marca 2000 r. Sygn. akt II S.A./Gd 239/98. Przepis art. 155 kpa, na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja określa prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy której strona nabyła prawo. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych podlega szczególnej ochronie z uwagi na trwałość tych decyzji (art. 16 §1 kpa) i jest obwarowana kilkoma warunkami. I tak, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się uchyleniu lub zmianie decyzji i jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na uchylenie lub zmianę decyzji powinny przy tym wyrazić zgodę wszystkie strony postępowania. Możliwość zastosowania art. 155 kpa w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji "pewną gamę rozstrzygnięć". (por. wyrok NSA z 10.01.1984 r., SA/Ka 660/83, OSP z 1986 r. z. 7, poz. 134; wyrok NSA z 24.04.1996 r., V SA 374/95 niepublikowany, wyrok NSA z 10.04.1999 r., IV SA 1434/97 Lex nr 48678). Przepis art. 155 kpa, wbrew twierdzeniom skargi jest przepisem procesowym, a nie materialno-prawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jak zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Można zresztą mówić o interesie społecznym i słusznym interesie strony tylko w takich przypadkach jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W niniejszej sprawie wzruszenie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę nie jest możliwe z uwagi na zakaz zawarty w przepisach odrębnych prawa materialnego. Orzekający w niniejszej sprawie skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podziela pogląd wyrażany wielokrotnie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 kpa decyzji nakazującej rozbiórkę. (por. wyrok NSA z 15.03.1999 r. Sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36). Przepis ten bowiem stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że wystąpiła jedyna wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka, polegająca na tym, że obiekt realizowany jest bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji wyraził pogląd odmawiający możliwości uchylenia wskazanej przez skarżącą decyzji na podstawie art. 155 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.