VII SA/Wa 1154/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), biorąc pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 792/13, stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez D. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2012 r. Jak wynika z akt sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., na wniosek D. B. oraz wniosków M. B. i E. i J. P. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie pomostu drewnianego wybudowanego niezgodnie z obowiązującym prawem na jeziorze [...] (działce nr geod. [...]) na wprost działki [...]w obrębie wsi [...]gm. [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]grudnia 2012 r. - odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł D. B.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył D. B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 792/13 uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego - D. B. zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku wskazał m. in., że po zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6. poz. 18), przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Stwierdził, że w kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Sąd zawarł także stwierdzenie, że "Organ rozpatrując sprawę ponownie, zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku." W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wprawdzie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r. pouczył, że stronom przysługuje zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale powołując się na wyrok WSA z dnia 30 grudnia 2013 r., stwierdził, że na postanowienie to nie służy zażalenie. Podkreślił, że błędne pouczenie strony o możliwości wniesienia zażalenia, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożył D. B. wnosząc o stwierdzenia jego nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów o właściwości bowiem postępowanie wobec pomostu drewnianego prowadzone jest przez [...] Wojewódzki, który nie jest właściwym organem w tych sprawach; wskazał w tym zakresie naruszenie art. 82 ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zarzucił ponadto rażące naruszenie prawa poprzez wydanie rozstrzygnięcia o niedopuszczalności zażalenia bez rozpoznania zarzutu nieważności postanowienia organu I instancji. Wskazał, że organ winien uchylić postanowienie i umorzyć postępowanie organu I instancji. Powołał się na zamieszczone na stronie internetowej GINB wyjaśnienia, że organem właściwym w sprawach pomostów jest starosta jako organ I instancji. Podniósł, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem art. 124 k.p.a. bez wskazania właściwej podstawy prawnej, ograniczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego do kwestii dopuszczalności zażalenia i pozostawienie bez rozpoznania zarzutu nieważności postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., którym organ stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy ogrodzenia, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...]w miejscowości [...], gm. [...]. Należy wskazać, że sprawa odmowy zawieszenia postępowania była już przedmiotem orzekania w tutejszym Sądzie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 792/13 Sąd uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., którym utrzymano w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie samowolnej budowy pomostu drewnianego na jeziorze [...] (działka nr ew. [...]). Stosownie zaś do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że katalog postanowień, na które może być wniesione zażalenie, jest zamknięty i organ orzekający w sprawie nie może go rozszerzać, zażalenie może być wnoszone wyłącznie na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Jest to rozwiązanie procesowe odmienne niż w przypadku odwołania, które przysługuje od wszystkich decyzji wydanych w pierwszej instancji. W art. 142 k.p.a. ustawodawca przewidział, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Jak wskazał Sąd w wyroku z dnia 30 grudnia 2013 r., zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6. poz. 18) " Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją powyższy przepis brzmiał: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Sąd powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania (w sprawie zawieszenia postępowania) oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (w sprawie odmowy podjęcia postępowania). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem w sprawie odmowy podjęcia postępowania, przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienie negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień w sprawie zawieszenia postępowania dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postanowień". Stwierdził ponadto, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienie tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienie o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazana nowelizacja miała zatem na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażalenia na rozstrzygnięcia, które nie hamują biegu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postępowania przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast – to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. W konkluzji Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. Ponownie rozpoznając sprawę, tj. zażalenia na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie samowolnej budowy pomostu drewnianego, organ zastosował się do oceny prawnej wskazanej w cytowanym wyroku z dnia 30 grudnia 2013 r. i zasadnie stwierdził niedopuszczalność złożonego zażalenia. Zauważyć przy tym należy, że merytoryczne rozpoznanie przez organ odwoławczy niedopuszczalnego środka zaskarżenia stanowiłoby rażące naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności wydanego w takim wypadku rozstrzygnięcia, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podnoszone przez skarżącego zarzuty odnośnie niewłaściwego organu były już przedmiotem oceny Sądu przy kontrolowaniu postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., bowiem jak wskazał Sąd w swoim wyroku, sąd administracyjny stosowanie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia świadczące o nieważności rozstrzygnięcia badane są przez sąd z urzędu. Sąd nie dopatrzył się naruszeń w tym zakresie. Informacje zawarte na stronie internetowej organu korespondują z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok z dnia 30 listopada 2005 r. (sygn. akt OSK 1604/04, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) co do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej w sprawach związanych z wydawaniem pozwoleń na budowę i przyjmowaniem zgłoszeń, w tym pomostów; przedmiotowa sprawa natomiast dotyczy samowoli budowlanej i jako taka należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.