VII SA/Wa 1155/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi T. G. i R. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T. G. i R. G. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z dnia [...] października 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2003 r. znak [...] o pozwolenie na użytkowanie budynku sklepu z częściami motoryzacyjnymi na działce nr ew. [...], [...], [...] w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w/w decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zawiadomieniu przez inwestora T. G. w dniu 25 września 2003 r. o zakończeniu budowy prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. sklepu z częściami do ciągników, samochodów i maszyn rolniczych oraz zbiornika na ścieki. Organ nadzoru podnosił, ze przedmiotowa decyzja została wydana w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zgodnie z dyspozycją art. 55 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania przedmiotowej decyzji "Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ: 1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub 2) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę, lub 3) wydał decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 4 lub 4) wydał decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2". W niniejszej sprawie inwestor został zobligowany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie decyzją o pozwolenie na budowę. Przepis art. 57 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania spornej decyzji, wymagał dołączenia do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie oryginału dziennika budowy, oświadczenia kierownika budowy : a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę; b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także – w razie korzystania – ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; 3) oświadczenia o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; 4) protokołów badań i sprawozdań; 5) inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. W razie zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa powyżej, należało dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Ponadto inwestor był obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa powyżej, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej, Przy czym niezajęcie stanowiska przez organy wymienione powyżej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktowane było jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Inwestor załączył do zawiadomienia z dnia 25 września 2003 r. dziennik budowy wraz z oświadczeniem o podjęciu obowiązków kierownika budowy, oświadczeniem o wykonaniu obiektu zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi ze zmianami w stosunku do rozwiązań projektu, które to zmiany zostały naniesione na rzucie przyziemia kolorem czerwonym i na przekroju wykonano nowe rysunki elewacji południowo – zachodniej i południowo – wschodniej (nie przedłożono rysunków), protokołem odbioru przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych i protokołem odbioru instalacji elektrycznej. Ponadto załączona została mapa sytuacyjno – wysokościowa oraz zawiadomienia o zakończeniu robót i zgłoszenie użytkowania obiektu wraz z dowodami ich nadania do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Państwowej Straży Pożarnej, Wojewódzkiej Straży Sanitarno – Epidemiologicznej i Okręgowego Inspektoratu Pracy, a także wystąpienie do Urzędu Gminy i Miasta [...] o wydanie aktu własności działki nr [...] zgodnie z protokołem przetargu z dnia 25 czerwca 1998 r. Organ nadzoru stwierdził, że inwestor nie załączył pełnej wymaganej przepisami prawa dokumentacji i nie został wezwany do jej uzupełnienia. Została natomiast przeprowadzona kontrola, podczas której stwierdzono, że już przystąpiono do użytkowania, a następnie organ wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Organ stwierdził, że porównanie mapy numerycznej z zasobów geodezyjnych po naniesieniu obiektu w oparciu o projekty zagospodarowania terenu z dnia 2 lipca 1999 r. prowadzi do wniosku, że realizacja obiektu nastąpiła z przesunięciem w kierunku północno – zachodnim w stosunku do projektowanego. Także mapa sytuacyjno – wysokościowa wskazuje na odmienną lokalizację od projektowanej. Organ nadzoru zauważył, ze pozwolenie na użytkowanie zostało wydane na obiekt zrealizowany na działkach nr [...], [...], [...] w K., a pozwolenie na budowę przewidywało budowę na działkach [...] i [...] w K.. Organ wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany również przewidywał budowę na działkach nr [...], [...], [...] w K., chociaż sam obiekt zgodnie z projektem zagospodarowania działki miał być realizowany na działkach nr [...] i [...]. W związku z powyższym organ, stwierdził, że analiza uchybień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] prowadzi do wniosku, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 57 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po rozpatrzeniu odwołania R. G. i T. G. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z dnia [...] marca 2016 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że analiza sprawy prowadzi do wniosku, iż przedmiotowy budynek sklepu został zrealizowany z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę, co uzasadniało wydanie przez PINB w [...] decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Podczas oględzin w dacie 6 października 2003 r. PINB w [...] stwierdził, że budynek sklepu został zrealizowany z nieistotnymi odstępstwami polegającymi na przesunięciu dwóch ścianek działowych i zmianie lokalizacji otworów okiennych. Nie zostały dołączone kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zamianami, a oświadczenie kierownika budowy nie zostało potwierdzone przez projektanta. Z akt sprawy wynikało natomiast, że budynek sklepu został wykonany niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzją Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...], znak: [...] udzielono pozwolenia na budowę budynku sklepu na działach nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w K.. Natomiast pozwolenie na użytkowanie udzielone decyzją PINB w [...] z dnia [...] października 2003 r., znak: [...] dotyczy budynku sklepu na działkach [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] w K., a więc obejmuje działkę nr [...], której nie dotyczyło pozwolenie na budowę. Organ wskazał, że przedłożone przez inwestora wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy opracowanie – mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:1000 nie przedstawia granic działek obszaru inwestycji, co uniemożliwia ocenę lokalizacji budynku względem granic. Na podstawie tejże mapy można jednak stwierdzić, że obiekt nie został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu, przyjmując za punkt odniesienia sąsiedni budynek znajdujący się na terenie objętym inwestycją, który został uwidoczniony zarówno na projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę (oznaczony nr 4 budynek mieszkalny w budowie) jak i na ww. mapie przedłożonej przez inwestora po zakończeniu budowy (oznaczony symbolem 2k). Porównując usytuowanie względem siebie tych dwóch budynków przedstawione na wskazanych opracowaniach organ nadzoru budowlanego udzielający pozwolenia mógł stwierdzić, że budynek sklepu został wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki. Organ zaznaczył, że jak wynika z informacji zawartej w piśmie PINB w [...] z dnia 31 lipca 2015 r., który dokonał porównania mapy numerycznej z zasobów geodezyjnych z naniesioną na nią lokalizacją spornego obiektu budowlanego na podstawie danych z projektu zagospodarowania terenu załączonego do decyzji o pozwoleniu na budowę, widoczne jest przesunięcie o około 11,50 m w kierunku północno-zachodnim od projektowanych założeń położenia obiektu budowlanego. Ponadto, PINB w [...] ustalił, że zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu w linii prostej budynek mieszkalny powinien być wysunięty o 3,00 m w kierunku północno zachodnim od budynku sklepu. Tymczasem naroże południowo-zachodnie budynku mieszkalnego w linii prostej usytuowane jest na wysokości środowej części budynku sklepu. Organ odwoławczy wskazał, że na skutek ww. odstępstwa budynek sklepu znajduje się na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], podczas gdy, jak wskazano powyżej, udzielono pozwolenia na budowę budynku sklepu na działkach nr ewid. [...] i [...] organ zaznaczył, że działka nr. ewid. [...], na której znajduje się część budynku nie jest własnością inwestora, a jest własnością E. L. (wypis z ewidencji). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odstępstwa wyżej wskazane dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki należało traktować, jako odstępstwo istotnie uzasadniające odmowę pozwolenia na użytkowanie, a obecnie uzasadniają one stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z powodu rażącego naruszenia art. 57 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na datę jej wydania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. i R. G. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez jego zastosowanie pomimo braku do tego podstaw, albowiem decyzja organu nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, 2. naruszenie art. 36a ustawy Prawo budowlane polegające na nieprawidłowej jego wykładni, poprzez uznanie, że zmiana lokalizacji budynku sklepu stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego, 3. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa, 84 § 1 kpa i 107 § 3 kpa polegające na uznaniu, że zmiana usytuowania sklepu stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego, podczas gdy w istocie jest to zmiana nieistotna oraz niewykazanie precyzyjnie przesłanek pozwalających na uznanie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2003 r. z rażącym naruszeniem prawa, 4. rażące naruszenie prawa mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 156 § 2 kpa w związku z treścią orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) stwierdzającego, iż art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. , poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przyjęciu, iż są podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2003 r., znak [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku sklepu z częściami motoryzacyjnymi na działce nr ewid. [...], [...], [...] w K. przy ul. [...]. Skarżący wskazał, że wyjaśnienia jakie odstępstwo może zostać zakwalifikowane, jako istotne należy poszukiwać w art. 36a ust. 5 u.p.b. Zgodnie z treścią powyższego artykułu do nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zalicza się te wszystkie zmiany, które nie dotyczą: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zmiany, które nie wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Skarżący podkreślił, że w każdym przypadku organ powinien odnieść odstępstwo do konkretnych okoliczności sprawy i oceniać je w całokształcie okoliczności sprawy. Ponadto skarżący podnosił że na mocy decyzji o pozwoleniu nabyli prawo i doszło do ukształtowania ich sytuacji prawnej a od tego czasu nastąpił znaczny upływ czasu co uzasadnia zastosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została oddalona ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] marca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] października 2015 stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2003 r. znak [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku sklepu z częściami motoryzacyjnymi na działce nr ew. [...], [...], [...] w K. przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym. Celem tego postępowania jest zbadanie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Co istotne w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję z obrotu prawnego i przywraca stan prawny istniejący przed jej wydaniem. Podstawą prawną decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] października 2003 r. był przepis art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wydawał decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w związku z tym, ze w rozpatrywanej sprawie obiekt zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1999r. (decyzja Starosty Powiatowego w [...] nr [...], znak: [...]), wydanego przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U Nr 80, poz. 718), zgodnie z przepisem art. 7 ust. 3 tej ustawy organ nie miał obowiązku przeprowadzenia obowiązkowej kontroli tego obiektu, wprowadzonej właśnie ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Pomimo braku obowiązku przeprowadzenia sformalizowanej kontroli obowiązkowej, organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania wywołanego zawiadomieniem o zakończeniu budowy miał obowiązek sprawdzenia obiektu pod kątem zgodności z pozwoleniem na budowę. Przepis art. 57 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane wskazywał jakie dokumenty powinien załączyć inwestor do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Zgodnie z treścią art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w przypadku wykonania podczas robót budowlanych zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany był dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby uzupełniający opis. Wówczas oświadczenie kierownika budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego. Warunki te nie zostały spełnione zarówno co do stwierdzonych odstępstw nieistotnych jak i całkowicie pominiętych przez PINB w [...] odstępstw, które miały charakter odstępstw istotnych. Jako odstępstwa istotne bowiem należało zakwalifikować odmienne zagospodarowanie terenu niezgodne z projektem zagospodarowania, a w szczególności przesunięcie lokalizacji o około 11,50 m w kierunku północno-zachodnim od projektowanych założeń położenia obiektu budowlanego. Na skutek odstępstwa budynek sklepu znajduje się częściowo na działce [...], która nie jest własnością inwestora. W okolicznościach sprawy zmiana lokalizacji budynku sklepu jest istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę, które przewidywało posadowienie obiektu na działkach nr ew. [...] i [...] a samo zaś pozwolenie na użytkowanie obejmuje też działkę nr ew. [...], której nie dotyczyło pozwolenie na budowę. W myśl przepisu art. 36a ustawy Prawo budowlane obowiązującego w dacie pozwolenia na użytkowanie kwestia istotności była uznaniowa, bowiem przepis nie wskazywał przesłanek kwalifikujących odstępstwa pozostawiając tę kwestię uznaniu administracyjnemu organu. Wskazana przez organ odwoławczy argumentacja przywołująca nowelizację art. 36a z dnia 16 kwietnia 2004 r., która weszła w życie 31 maja 2004 r., w której został nadany charakter istotnych odstępstw odstępstwom z zakresu objętego projektem zagospodarowania działki brzmi przekonywająco i znajduje uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Organ nadzoru wykazał więc, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji z dnia [...] października 2003 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, które powoduje, że decyzja w/w nie może ostać się w porządku prawnym. Z uwagi na istotne odstępstwa dotyczące projektu zagospodarowania należało wydać decyzję o odmowie pozwolenia na użytkowanie i wszcząć postępowanie legalizacyjne z art. 51 Prawa budowlanego. Na przeszkodzie stwierdzenia nieważności nie stoi też znaczący upływ czasu od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem społeczno-gospodarcze skutki decyzji w postaci posadowienia obiektu sklepu częściowo na działce nie stanowiącej własności inwestora są nie do pogodzenia z porządkiem prawnym. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.