VII SA/Wa 1156/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego we wznowionym postępowaniu administracyjnym I. uchyla zaskarżoną decyzję, stwierdza nieważność poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz uchyla postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] Starosta G. na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 5, art. 35 i art. 35 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w wyniku zakończenia postępowania wznowieniowego i wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. uchylającej pozwolenie na budowę, umorzył postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obr. [...] w G. przy ul. [...] dla inwestorów: E. i L. L. oraz J. Z. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] Starosta G. uchylił pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obr. [...] w G. Zdaniem organu z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budynek został zrealizowany i jest użytkowany na podstawie przyjętego przez nadzór budowlany zawiadomienia o zakończeniu budowy. Z uwagi na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji, której dotyczyło wydane pozwolenie na budowę, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Decyzją dnia [...] kwietnia 2008 r., znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania K. i W. N., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku uchylenia decyzji na podstawie art. 145 lub art. 145 a k.p.a. organ powinien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Oba rozstrzygnięcia powinny być zawarte w jednej decyzji, a nie jak to ma miejsce w niniejszej sprawie w dwóch odrębnych decyzjach. W efekcie wydania przez organ I instancji decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. doszło do wydania decyzji nie przewidzianej w przepisach procedury administracyjnej. Ponadto organ II instancji wskazał, że z urzędu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...] stwierdzając nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] uchylającej decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r., Nr [...] i decyzję z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta G. powinien doprowadzić do wydania decyzji zgodnie z art. 151 k.p.a. oraz mieć na uwadze stwierdzoną nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. W. podnosząc, że na podstawie pozwolenia na budowę został wykonany dom mieszkalny jednorodzinny. W dniu [...] stycznia 2005 r. zgłoszono zawiadomienie o zakończeniu budowy i w odpowiedzi na to zawiadomienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał w dniu [...] lutego 2005 r. zaświadczenie potwierdzające wykonanie obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy i tym samym zatwierdził zakończenie budowy. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie są widoczne uchybienia urzędu administracyjnego i dlatego niezbędne jest ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez niezależną instytucję, a nie przez instancję, która już raz rozpatrywała tą sprawę i ponownie popełniła błędy formalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Postępowanie w niniejszej sprawie było od samego początku prowadzone wadliwie. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 147k.p.a., natomiast decyzja organu I instancji z rażącym naruszeniem art. 151 § 1 k.p.a. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym wznowieniowym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Dotyczy ono bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Podstawy wznowienia postępowania wymienione są enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. zważywszy na fakt, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy. Z uwagi na fakt, iż instytucja wznowienia postępowania stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, to może być stosowana tylko w ściśle określonych przypadkach, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. Korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Właściwy organ orzeka o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145 a k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Po wpłynięciu do organu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w pierwszej kolejności organ bada, czy zaistniała któraś z przesłanek wznowieniowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a. Jeśli organ dojdzie do wniosku, że zaistniała przesłanka wznowieniowa to wznawia postępowanie, gdyż decyzja była wadliwa formalnie. Następnie, w trakcie prowadzonego postępowania organ bada czy ta wada formalna miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, czyli czy decyzja była przez to wadliwa materialnie czy nie. Odnosząc powyższe zasady do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że wznowienie postępowania było nieuzasadnione z uwagi na niezbadanie przez organ czy wnioskodawcy L. Ł. oraz K. i W. N. zachowali termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., Nr [...] Starosty G. Odpowiednio do dokonanych ustaleń w zakresie terminu organ powinien, albo odmówić wznowienia postępowania na podstawie art. 148 § 2 k.p.a., w przypadku uchybienia terminu, albo wznowić postępowanie, jeśli termin został zachowany. Przy czym postępowanie może być wznowione z urzędu jak i na wniosek, z tym, że z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 a k.p.a. postępowanie może być wznowione tylko na żądanie strony. W przedmiotowej sprawie postępowanie może być wznowione tylko na wniosek strony, a nie z urzędu, gdyż przesłanka wznowieniowa została określona w pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a. Po wznowieniu postępowania organ jest zobowiązany wydać decyzję mającą umocowanie w art. 151 § 1 i 2 k.p.a., badając jednocześnie czy nie wystąpiła przesłanka negatywna uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a. Przepis art. 151 k.p.a. określa enumeratywnie rodzaje decyzji jakie może wydać organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego i są to decyzje, w których: 1. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a., 2. uchyla decyzję dotychczasową, w przypadku wystąpienia podstaw do jej uchylenia na podstawi art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, 3. stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, w przypadku gdy nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności określonych w art. 146, i wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji. Decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2005 r. zapadła w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ jest zobowiązany do uchylenia dotychczasowej decyzji jeśli stwierdzi istnienie podstaw uprawniających do wznowienia postępowania, ale jednocześnie zgodnie z § 1 pkt 2 ww. przepisu zobowiązany jest do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a więc rozstrzygającej merytorycznie. Uchylając decyzję organ obowiązany jest rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które wedle rozwiązań przyjętych w KPA nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Wynik tego postępowania musi nastąpić w formie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy. Takie ukształtowanie przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia ma swoje następstwa co do tego, iż decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowienia rozstrzyga zarówno co do podstaw wznowienia, jak i istotę sprawy administracyjnej. "Organ nie wydaje jednakże tutaj -jakby to mogło wynikać z niezbyt szczęśliwej redakcji § 1 pkt 2 - dwóch odrębnych decyzji, mianowicie decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Podejmuje on w decyzji kończącej wznowienie postępowania dwa rozstrzygnięcia: o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz (nowe rozstrzygnięcie) o istocie sprawy". (Janowicz:, Komentarz, s. 360). Powyższą decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Starosta G., po wznowieniu postępowania, umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Taka decyzja nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć jakie mogą być wydane po wznowieniu postępowania. Co prawda wcześniej organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2005 r. wznowione postępowanie zakończył wydaniem decyzji uchylającej pozwolenie na budowę, jednakże jak to wskazano wyżej prawidłowe zakończenie wznowionego postępowania decyzją z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza wydanie jednej decyzji jednocześnie uchylającej zaskarżoną decyzję jak i rozstrzygającej sprawę co do istoty, a nie dwóch oddzielnych decyzji jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie musiał zbadać, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie i jednocześnie czy nie wystąpiła przesłanka negatywna uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., a następnie odpowiednio do poczynionych ustaleń w tym zakresie wydać decyzję przewidzianą w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, albo na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., albo na podstawie art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić na wniosek, a nie z urzędu jak to miało miejsce w niniejszej sprawie., dlatego też postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. podlega uchyleniu. Decyzja Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie mieści się w katalogu enumeratywnie wymienionych decyzji jakie może wydać organ we wznowionym postępowaniu. Zatem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 151 § 1 i 2 k.p.a. przez co spełnia przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.