VII SA/Wa 1157/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Iwona Ścieszka, , Protokolant: referent Jan Deluga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni [...] w L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 czerwca 2024 r. znak: DOZ-OAiK.650.1099.2023.KPA-1 w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac budowlanych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania Gminnej Spółdzielni [...] w L. z dnia [...].11.2023 r. od decyzji D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].10.2023 r. nr [...], nakazującej powyższej spółdzielni przeprowadzenie prac przy budynkach magazynów dawnej cegielni w L. przy ul. I. [...] - działając na podstawie art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 840, ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego; - uchylił zaskarżoną decyzję w całości; - nakazał Gminnej Spółdzielni [...] w L. przeprowadzenie następujących prac przy budynkach magazynów dawnej cegielni w L. przy ul. I. [...]: 1. do dnia [...].01.2025 r.: a) wykonać tymczasowe pokrycie dachu i tymczasową konstrukcję wsporczą dachu w budynkach nr 2,3,4 do czasu odtworzenia zawalonych elementów konstrukcji dachu wraz z pokryciem oraz system odprowadzania wody z dachu, o którym mowa w pkt 6. zaskarżonej decyzji; b) wykonać miejscową, tymczasową naprawę pokrycia dachu w budynkach nr 7,8,9 do czasu przeprowadzenia robót docelowych dotyczących konstrukcji i pokrycia dachu określonych w pkt 6 ww. orzeczenia; c) dokonać trwałych osłon niezabezpieczonych otworów elewacyjnych; d) usunąć samosiewy drzew i krzewów z murów; e) usunąć zalegające zawalone elementy konstrukcji z wnętrz. 2. do dnia [...].08.2025 r. a) wykonać trwałe zabezpieczenie i naprawę konstrukcji dachowej ww. budynków tj. odtworzyć zawalone i zniszczone niemal całkowicie dachy budynków nr 2, 3, 4 oraz fragmenty więźby dachowej w budynkach nr 7, 8, 9, w historycznej formie wraz z analogicznym do historycznego pokryciem oraz z systemem odwadniającym; b) wykonać uzupełnienie ubytków i naprawę techniczną ścian konstrukcyjnych oraz pozostałych murów, przeprowadzić wzmocnienie ścian konstrukcyjnych i trwałą naprawę konstrukcji stropów. Organ odwoławczego wskazał, że D. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...].10.2023 r. nr [...], nakazał Gminnej Spółdzielni "[...] ,,w L. przeprowadzenie prac przy budynkach magazynów dawnej cegielni w L. przy ul. I. [...] według wykazu określonego w decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż omawiany zespół budynków został wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...].04.1997 r. Stwierdzono, iż kompleks ten, powstający w różnych etapach od połowy XIX w. do lat 30. XX w., wzniesiony jest (główny trzon) na planie krzyża, posiada elewacje ceramiczne, bogato zdobione, zaś parter i cokoły wykonane są z kamienia łamanego. W elewacji południowej (obiekt nr 2) występuje artykulacja horyzontalna za pomocą gzymsów i fryzów o bogatych profilach i historyzujących detalach, centralnym motywem dekoracyjnym są trzy półkoliście sklepione blendy z medalionami z rzeźbami z terakoty. Budynki te są elementami jednego z najcenniejszych pod względem architektonicznym zespołów produkcji ceramiki z przełomu XIX i XX w. Stanowią one cenne zabytki architektury przemysłowej i wartościowe elementy układu historycznego miasta. Omawiane obiekty są od lat nieużytkowane, zaś właściciel nie przeprowadził przy nich żadnych prac naprawczych, poza ogrodzeniem terenu i prowizorycznym oraz nieskutecznym zabezpieczeniem otworów elewacyjnych (zabezpieczenia te są naruszane). Organ pierwszej instancji powołał się na fakt przeprowadzenia oględzin zabytku w dniu [...].08.2023 r. Odnotowano, iż od czasu poprzedniej lustracji dokonano jedynie częściowego usunięcia samosiewów z substancji zabytku. Stwierdzono, iż nakazane prace są niezbędne, by uchronić omawiany zespół poprzemysłowy przed zniszczeniem oraz mają na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku. Od powyższej decyzji odwołanie, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła Gminna Spółdzielnia "[...]" w L.. Wskazano, iż w przedmiotowym zespole magazynów zawalone są wszystkie dachy i stropy wewnątrz budynków. Wyrażono przekonanie, iż terminy określone w zaskarżonej decyzji są niemożliwe do zachowania, zaś spółdzielnia nie posiada środków finansowych na realizację nakazanych działań. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Właściwość organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie wynika z faktu wpisania do rejestru zabytków decyzją D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].04.1997 r., sygn. [...] budynku administracyjnego oraz budynków magazynowych (dawniej produkcyjnych) przy ul. I. [...] w L. Z akt sprawy wynika, iż stan zachowania przedmiotowego zespołu dawnych obiektów produkcyjnych uległ pogorszeniu od czasu wpisu budynku do rejestru zabytków. Kondycja materii budowlanej oraz forma architektoniczna kompleksu z tego czasu została udokumentowana w karcie ewidencyjnej zabytku wykonanej w marcu 1997 r. Z całokształtu akt sprawy wynika, iż omawiany zespół budynków postindustrialnych, pomimo złego stanu technicznego i fragmentarycznych ubytków substancji budowlanej, posiada zachowaną kompozycję brył poszczególnych obiektów, charakterystyczną formę wykończenia ich elewacji oraz elementy wystroju architektonicznego, przybierającego w przypadku budynku nr 3 formy niezwykle bogate, o dużej jakości artystycznej. Kompleks cechuje wysoki stopień autentyzmu. Zespół ten posiada bardzo znaczące wartości historyczne, architektoniczne i naukowe o znaczeniu ponadregionalnym. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...].08.2023 r. organ pierwszej instancji odnotował, iż omawiane obiekty są nieużytkowane i zabezpieczone przed dostępem osób postronnych. W dachach i elewacjach występują liczne ubytki, dachy są częściowo zawalone. Wnętrze budynków nie jest dostępne ze względów bezpieczeństwa. W protokole z lustracji zaznaczono, iż według informacji podanej przez właściciela obiektów, zawalone są dachy i stropy budynków. Samosiewy porastające substancję zabytków zostały w większości usunięte, pozostały one jednak w miejscach niedostępnych. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, iż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie stanu zachowania materii omawianego zabytku w sposób wystarczający, biorąc pod uwagę dostępność nieruchomości tj. fakt niemożliwości wejścia w czasie oględzin do wnętrz obiektów ze względów bezpieczeństwa. Organ ten nie miał zatem możliwości, z przyczyn od niego niezależnych, pełnej weryfikacji stanu zachowania konstrukcji wewnętrznej obiektu tj. stropów i więźb dachowych poszczególnych obiektów. Pełniejsza analiza w ww. zakresie może zostać przeprowadzona przy użyciu specjalistycznego sprzętu i personelu (np. drony, uczestnictwo straży pożarnej i urządzeń pozostających w jej dyspozycji, wprowadzenie specjalistycznego sprzętu zabezpieczającego osoby dokonujące analizy), celem bardziej szczegółowego rozpoznania naruszenia ww. konstrukcji na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego. Na obecnym etapie rozpoznania stanu zachowania obiektów organ drugiej instancji, bazując na oświadczeniu strony o zaistniałym zawalaniu się konstrukcji dachu oraz stropu, uznał konieczność dokonania prac zabezpieczających ww. przegrody poprzeczne budynku za zasadne merytorycznie. Okoliczność bardzo daleko posuniętej destrukcji więźby dachowej wraz z pokryciem w przypadku budynków nr 2, 3 i 4 potwierdza ogólnodostępna internetowa baza danych kartograficznych na stronie geoportal.gov.pl. Na podstawie całokształtu akt sprawy organ drugiej instancji stwierdził, iż zachodzi pilna potrzeba przeprowadzenia działań naprawczych i zabezpieczających w odniesieniu do konstrukcji i pokrycia dachów, otworów elewacyjnych oraz murów i stropów omawianego kompleksu budynków. Działania wskazane w zaskarżonej decyzji mieszczą się w pojęciu robót budowlanych przy zabytku, których wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził jednocześnie, iż rygor natychmiastowej wykonalności został zaskarżonemu orzeczeniu nadany słusznie i związany był z pilnością przeprowadzenia prac zabezpieczających i naprawczych w odniesieniu do przedmiotowego budynku. W sentencji zaskarżonego orzeczenia w pkt 3 nakazano wykonanie naprawy ubytków w murach, w punkcie 7 ww. decyzji zobowiązano natomiast stronę do uzupełnienia ubytków ścian konstrukcyjnych i ich naprawy technicznej (jak również wzmocnienia konstrukcyjnego ww. ścian). Zwrócono uwagę, iż ściany konstrukcyjne stanowią część murów ww. obiektów, toteż zasadnym jest nierozdzielanie czasowe czynności polegających na naprawie ubytków w murach oraz uzupełnieniu ubytków w ścianach konstrukcyjnych i ich naprawie technicznej. W związku z powyższym, organ drugiej instancji dokonał zmiany sentencji omawianego nakazu w tym zakresie i orzekł o połączeniu czynności określonych w punkcie 3 zaskarżonej decyzji w odniesieniu do murów oraz obowiązków wymienionych w punkcie 7 tego aktu dotyczących ścian konstrukcyjnych. W związku z upływem czasu w toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji orzekł jednocześnie o przesunięciu terminu wykonania prac naprawczych i zabezpieczających określonych w nakazie. Dystans czasowy przeznaczony na wykonanie poszczególnych działań wyznaczony w sentencji niniejszej decyzji jest, w przekonaniu organu odwoławczego, adekwatny do poziomu skomplikowania nakazanych działań oraz ich pilności pod kątem wpływu na stan zachowania zabytku. Skargę na tę decyzję złożyła Gminna Spółdzielnia "[...]" w L. Na podstawie art 57§ 1 pkt 3 PPS A zaskarżonej w całości decyzji zarzuciła niemożliwość wykonania wykazanych w decyzji zaleceń w wyznaczonych terminach oraz nierealność ich wykonania ze względu na ogromne koszty finansowe przekraczające majątek Spółdzielni. Na podstawie art 145§ 1 pkt 1 lit a i c PPSA wnosiła o uchylenie aktu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nałożył na skarżącą będącą właścicielem zespołu budynków wpisanych do rejestru zabytków, wykonanie określonych prac konserwatorskich i robót budowlanych niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm.), stosownie do którego Wojewódzki Konserwator Zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Decyzja przewidziana w art. 49 ust. 1 cytowanej ustawy może być wydana przez właściwy organ, po kontroli zabytku i w ramach sprawowanego nadzoru konserwatorskiego. Obejmować może wyłącznie obowiązki z zakresu prac konserwatorskich lub robót budowlanych, które są niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, a więc te które chronią zabytek przed dalszą degradacją. Nie budzi wątpliwości, że wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nakłada na jej właściciela (posiadacza) obowiązek opieki nad zabytkiem. Opieka ta sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, tj. utrzymania go w jak najlepszym stanie oraz jak najlepszego jego wykorzystania dla dobra ogółu ze względu na jego walory zabytkowe. Obowiązek dbałości o stan zachowania zabytku ma charakter publicznoprawny i wynika wprost z ustawy. Podkreślenia wymaga, że zabytki nieruchome podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z). Zastosowany przez organ przepis art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z należy wykładać w taki sposób, aby zapewnić osiągnięcie założonego przez ustawodawcę celu, którym jest zapewnienie możliwie szybkiej i efektywnej ochrony wartości zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji fizycznej przez podjęcie przy nim aktywnego działania w możliwie najkrótszym czasie. Niesporne jest też, że zabytkowy zespół budynków znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, wymagającym natychmiastowych działań. Przeprowadzona przez organ konserwatorski kontrola potwierdziła ten stan. Złego stanu technicznego nie kwestionuje strona skarżąca. W związku z tym za w pełni uzasadnione Sąd uznał nałożenie obowiązku wykonania niezbędnych prac zabezpieczających. Sąd stwierdza, że nałożone w trybie art. 49 obowiązki dotyczą wyłącznie zakresu prac konserwatorskich lub robót budowlanych, które są niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, które chronią zabytek przed dalszą degradacją. Nie nałożono na właściciela obiektu innych obowiązków, które nie miałyby na celu zabezpieczenia zabytku przez dalszą destrukcją. Nie ma tu znaczenia koszt, opłacalność czy techniczne uzasadnienie bowiem pierwszeństwo ma zasada ochrony zabytku. Organy ochrony zabytków powinny czuwać aby dziedzictwo narodowe, które uosabia wartość zabytkowa została zachowana. Aspekty ekonomiczno-gospodarcze nie mieszczą się pośród przesłanek warunkujących stosowanie art. 49 ust. 1 ww. ustawy (por. NSA w wyroku z dnia 28 października 2016 r., II OSK 158/15). W tym celu powinny były zobowiązać właściciela zabytku do podjęcia określonych prac konserwatorskich i robót budowlanych, które pozwolą uchronić zabytek przed postępującą dewastacją i zniszczeniem. Wskazane w decyzjach organów prace i roboty umożliwią zachowanie jego substancji w stanie niepogorszonym do momentu, kiedy zostaną podjęte dalsze działania zmierzające do przywrócenia mu właściwego stanu. Obecnie mają one jedynie na celu uporządkowanie stanu zabytku w jakim znalazł się on po latach zaniedbań wynikających z braku właściwej opieki i remontów. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedmiotowy zespół budynków, wpisany został do rejestru zabytków w 1997 r. a stan obecny jest wynikiem wieloletnich zaniedbań ze strony właściciela, który, jak wynika z materiału dowodowego, nie tylko nie prowadził zasadniczych remontów obiektów ale wręcz zaniedbywał bieżące naprawy i konserwacje. Skutkiem takiego działania skarżącej jest obecny katastrofalny stan obiektów. Skarżąca musiała w związku z tym liczyć się z taką reakcją służb konserwatorskich, jaka została podjęta w niniejszej sprawie, Zaznaczyć w tym miejscu należy, że niewątpliwie doprowadzenie do takiego stanu jest też wynikiem wieloletnich zaniedbań Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który nie sprawował należytego nadzoru w zakresie utrzymania zabytków. W zakresie sposobu określania terminu wykonania nałożonych obowiązków Sąd wskazuje, że to rzeczą organu jest wskazanie terminu. Organ określając termin ma obowiązek brać pod uwagę ilość i rodzaj nałożonych obowiązków. Jednakże mimo, że organy ochrony zabytków są podmiotami wyspecjalizowanymi i powinny adekwatnie do nałożonych obowiązków wyznaczać terminy ich realizacji, to jednak nie zawsze podmiot zobowiązany jest w stanie dotrzymać wskazanego terminu i to nie koniecznie z powodów leżących po jego stronie. W tym miejscu należy podkreślić, że jest to termin wyznaczony przez organ i podmiot zobowiązany może wystąpić z wnioskiem o przedłużenie terminu nawet jeśli decyzja jest ostateczna, czy prawomocna. Oczywiście powodzenie takiego wniosku uzależnione jest od przedstawionych argumentów. Na koniec jeszcze raz należy wskazać, że bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy pozostają możliwości finansowe właściciela co do przeprowadzenia niezbędnych robót budowlanych i prac konserwatorskich. Względy natury ekonomicznej nie mogą przesądzać o zaniechaniu działań mających na celu zachowanie zabytku. Organ nie może w świetle art. 4 ww. ustawy akceptować zaniechania właściciela w zakresie utrzymania zabytku i przyzwolić na całkowite zniszczenie obiektu. Taka postawa organu konserwatorskiego byłaby sprzeczna z interesem społecznym, wynikającym z konstytucyjnych obowiązków Rzeczpospolitej Polskiej wobec przyszłych pokoleń (treść preambuły oraz art. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Mając na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. .