VII SA/Wa 1159/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., Nr [...], Wojewoda [...] ("Wojewoda"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), w związku z odwołaniem Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] od decyzji Prezydenta [...] ("Prezydent") z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej F. sp. z o.o. z siedzibą w W. ("inwestor") pozwolenia na przystosowanie lokalu usługowego (przebudowa) na potrzeby restauracji, sklepu odzieżowego i sali eventowej w budynku przy ul. F. w W. na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] – stwierdził niedopuszczalność odwołania. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że po rozpoznaniu wniosku inwestora z dnia 6 listopada 2017 r. ( kilka razy uzupełnianego ), decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych. Odwołanie od tej decyzji złożyło Miasto [...]. Odpowiedź na odwołanie, złożył także W. sp. z o.o. z siedzibą w W. - użytkownik wieczysty działki nr ew. [...] z obrębu [...], uznając odwołanie za pozbawione podstaw i wnosząc o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Użytkownik zawarł z inwestorem w dniu 18 maja 2017 r. umowę najmu budynku położonego na przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. stwierdził jego niedopuszczalność. Organ odwoławczy wskazał, że pierwszy etap postępowania odwoławczego to postępowanie wstępne. Organ odwoławczy w tym postępowaniu, podejmuje czynności mające na celu ustalenie zaistnienia przesłanek formalnych wniesienia odwołania. Niedopuszczalność wniesienia odwołania, może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do drugiej grupy zaliczyć należy przypadki wniesienia odwołania przez osobę nie mającą do tego legitymacji ( np. przez osobę trzecią ), bądź też przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Jak wynika z akt sprawy, odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2018 r., zostało wniesione przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], które jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych biur należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł organ administracji publicznej, który wydawał w tej sprawie decyzję, jako organ I instancji tj. Prezydent. Skoro Prezydent orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach: jako organ prowadzący postępowanie i jako strona. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on stroną w sprawie, którą rozstrzygał. Wojewoda wskazał na wypracowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Skargę na powyższe postanowienie złożyło Miasto [...], wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezydentowi, reprezentującemu [...], nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przystosowanie lokalu usługowego (przebudowa) na potrzeby restauracji, sklepu odzieżowego i sali eventowej w budynku przy ul. F. w W., na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], w sytuacji kiedy Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa działające w imieniu Prezydenta [...] w zakresie udzielonych pełnomocnictw, zostało wskazane jako strona postępowania w przedmiotowej sprawie. Skoro zatem Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa zostało uznane w ww. decyzji za stronę w przedmiotowym postępowaniu, brak jest podstaw do uznania, że utraciło przymiot strony na etapie odwoławczym od ww. decyzji, 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, że Prezydent [...] nie działa jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] objętej umową o użytkowaniu wieczystym, a uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta [...] (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., 3. art. 8 k.p.a. poprzez odmowę Prezydentowi legitymacji w niniejszym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy w szeregu innych prowadzonych przez Wojewodę [...] postępowaniach administracyjnych, w analogicznych sprawach, organ przyznawał przymiot strony, 4. art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącej nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania, a co z tym związane jego niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych, 5. naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania i oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że rozpoznając odwołanie Wojewoda powinien bezspornie ustalić, w czyim imieniu zostało ono wniesione czy wniósł je Prezydent działający jako organ, czy jako właściciel przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiedniej. Skarżący podkreślił, że jest właścicielem nieruchomości, na której planowana jest sporna inwestycja, oraz nieruchomości bezpośrednią z nią sąsiadującej. Z tego faktu, w ocenie skarżącego, wynika jego legitymacja procesowa. W uzasadnieniu skarżący wskazał także, że jednoczesne uznanie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa za stronę postępowania przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych a następnie odmówienie tego przymiotu na etapie odwoławczym jest działaniem całkowicie niezrozumiałym i naruszającym zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji. Wskazał również na brak konsekwencji i niespójność w rozpatrywaniu i orzekaniu przez Wojewodę [...] w sprawach w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018r. poz.121 ze zm.), ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny (Dz. U. z 2017r. poz. 459 ze zm.) oraz na treść umów o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste, podniósł także, że realizacja planowanej inwestycji na przedmiotowej działce, jest sprzeczna ze sposobem użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, na jaki ustanowiono użytkowanie wieczyste tej nieruchomości. W odpowiedziach na skargę Wojewoda oraz uczestnik postępowania W. sp. z o.o. wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., Nr [...], stwierdzające na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] od decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na przeprowadzenie wskazanych w decyzji robót budowlanych. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie odwoławcze może być skutecznie zainicjowane jedynie przez podmiot posiadający przymiot strony. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem albo o niedopuszczalności odwołania (w oparciu o art. 134 k.p.a.), albo o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie pierwszego z ww. przepisów z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je, nie jest stroną postępowania. Stosując przepis art. 134 k.p.a., organ odwoławczy uznał, iż strona skarżąca – nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego kwestionowania w postępowaniu administracyjnym decyzji Prezydenta, w rozumieniu art. 28 k.p.a. To powoduje, że odwołanie, które wniosło Miasto [...] nie może zostać merytorycznie rozpatrzone. W tych też okolicznościach Wojewoda uznał, że zasadne jest wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania. Sąd tak dokonaną ocenę sprawy w pełni podziela i uznaje ją za własną. Środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a., prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie, dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ w wyniku analizy ustali, że podmiot, który wniósł odwołanie w sposób oczywisty nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania. Odwołanie od decyzji Prezydenta, zostało wniesione przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], które jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania, a każde działanie biura należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Kwestią zasadniczą pozostaje, że Prezydent [...] występuje w niniejszej sprawie w podwójnej roli: jako przedstawiciel właściciela działki – Miasta [...] pozostającej w użytkowaniu wieczystym podmiotu wynajmującego budynek inwestorowi oraz właściciel działki sąsiadującej z inwestycją oraz jako organ jednostki samorządowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że w omawianej sytuacji jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony. Należy w tym miejscu przywołać przede wszystkim stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OSK 1/03 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). W jej uzasadnieniu wskazano, że jednostka samorządu terytorialnego może – jako osoba prawna być stroną w postępowaniu administracyjnym i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając w pełni z praw strony postępowania. Ustawa może jednak organom jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powierzenie właściwości do orzekania wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę praw wynikających z przymiotu strony. Powyższe stanowisko zostało także wyrażone w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazuje się, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). Wprawdzie uchwała ta odnosi się do kwestii przymiotu strony powiatu w konkretnie wskazanych sprawach, jednak stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu pozwala przyjąć zaprezentowaną w niej zasadę również w niniejszej sprawie. Innymi słowy w sytuacji, gdy ustawa przewiduje konieczność udziału organu gminy jako organu władczego, który wypowiada się w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, to ta forma ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego jest dominująca. W takiej sytuacji jednostka traci prawo występowania w sprawie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub, tak jak w niniejszej sprawie, w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Takie właśnie stanowisko, zajmował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie także w innych sprawach o analogicznym stanie faktycznym ( por. wyrok z 15 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2337/17 oraz z 17 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2664/17). W doktrynie podnosi się, że organ wydający decyzję działa jako "sędzia" w swojej własnej sprawie, gdyż wydając decyzję, działając na podstawie prawa, rozstrzyga relacje pomiędzy interesem publicznym/dobrem ogółu a uzasadnionym interesem jednostki. Wydana przez organ gminy decyzja poddawana jest kontroli instancyjnej w wyniku wniesionych odwołań, jednakże organ, który wydał decyzję i związek publicznoprawny, w imieniu którego organ działał - nie są stronami tego postępowania. Uznaje się, że okoliczności prawne istotne dla związku publicznoprawnego (państwa lub gminy) z urzędu uwzględnia organ odwoławczy realizując tym samym obowiązujący porządek prawny. Decyzja wydana przez organ podlega kontroli na zasadach określonych w k.p.a. i działające w sprawie organy nie mogą jednocześnie wydawać decyzji i być stronami postępowania w chwili kiedy wydane przez nie decyzje są kontrolowane. Artykuł 28 k.p.a. ma znaczenie dla określania strony postępowania administracyjnego, które jest prowadzone przez organ a nie do przekształcania pozycji prawnej organu, który wydał decyzję administracyjną w status strony, po to aby w drugiej instancji ten organ, jako strona postępowania, mógł bronić wydanej przez siebie decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1777/15). Gmina posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną; z jednej strony przysługuje jej imperium (władztwo administracyjne), a z drugiej jest podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Jeśli jednak wójt, burmistrz, lub prezydent miasta wystąpi w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy, to sytuacja ta rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. Wówczas działa jedynie jako organ. W zakresie zatem w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Wobec tego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 oraz glosa do niej T. Woś, Samorząd Terytorialny nr 12, s. 70 i n.). Zatem, skoro skarżący - Prezydent [...] reprezentujący Miasto [...] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Z tych też przyczyn nie zachodziły przesłanki do merytorycznego rozpoznania odwołania złożonego przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], które stanowi jednostkę organizacyjną podległą Prezydentowi, a zatem organowi, który wydał decyzję w sprawie. Z uwagi na powyższe, bez znaczenia pozostaje także przedstawiona w skardze argumentacja, dotycząca sprzeczności realizowanej inwestycji ze sposobem użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, na jaki ustanowiono użytkowanie wieczyste tej nieruchomości. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.