VII SA/Wa 116/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2005 r. sprawy ze skargi M.i R. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę po wznowieniu postępowania skargę oddala. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, po przeprowadzeniu na wniosek M.i R. C. postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2003 r., odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia[...] września 2003 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., nakazującą M. i R. C. dokonać rozbiórki nawierzchni betonowej wykonanej na terenie posesji złożonej z działek nr [...],[...]i pb. [...] położonych w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek M. i R. C. o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] września 2003 r., został złożony w dniu [...] 03.2004 r. i jako przyczynę wznowienia wskazywał przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, tj., że decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie Sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wobec spełnienia wymogów formalnych wniosku, postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. organ wznowił postępowanie administracyjne. Przyczyną wydania decyzji nakazującej rozbiórkę był fakt, iż inwestor nie dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru realizacji przedmiotowej inwestycji wymaganego art. 29 Prawa budowlanego, a sama inwestycja nie była zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji, a także przy realizacji robót budowlanych naruszono przepisy techniczno-budowlane dotyczące gazociągów. Jako przyczynę wznowieniową postępowania inwestorzy wskazali, iż w dniu [...].12.2003 r. utracił ważność dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] a założenia nowego planu w odniesieniu do działek objętych inwestycją nie zakładają już lokalizacji na nich obwodnicy śródmiejskiej, co oznacza, że zmieniła się podstawa do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Zdaniem inwestorów Zmiana powyższych okoliczności jest przesłanką do legalizacji budowy przedmiotowego obiektu. W ocenie organu podnoszone we wniosku okoliczności faktyczne nie wypełniają przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, bowiem utrata ważności dotychczasowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy uregulowań prawa miejscowego, tymczasem art. 145 § 1 pkt 8 kpa odnosi się do orzeczeń lub decyzji, które uległy zmianie lub uchyleniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R. C.decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając argumentację zaprezentowaną przez organ I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest decyzją administracyjną rozumianą jako zewnętrzny akt administracyjny w postaci władczego, jednostronnego oświadczenia woli organu administracji publicznej, opartego na przepisach prawa administracyjnego i określającego sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnej sprawie. Organ II instancji wskazał nadto, iż utrata ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wypełnia także dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem okoliczność ta powstała po upływie kilku miesięcy od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. i R. C., domagając się jej uchylenia i zarzucając organom naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 kpa oraz innych przepisów kpa dotyczących umożliwienia stronie uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym tj. art. 73 kpa w związku z art. 10 kpa, a także art. 107 kpa. Skarżący podnieśli, iż we wniosku z dnia [...].03.2004 r. domagali się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. względnie o uchylenie decyzji po myśli art. 154 lub 155 kpa. Tymczasem organy obu instancji do drugiej części żądania zawartego we wniosku nie ustosunkowały się w wydanych rozstrzygnięciach. Skarga powiela nadto zarzut odwołania, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2004 r. nie powiadomił skarżących o zakończeniu postępowania, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, czym uniemożliwił im czynny udział w postępowaniu, naruszając art. 10 kpa w zw. z art. 73 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowani przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w nadzwyczajnym postępowaniu, jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zadaniem organów w tym postępowaniu była weryfikacja, czy wskazana przez skarżących okoliczność utraty ważności z dniem [...].12.2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], sprzeczność z którym była podstawą nakazu rozbiórki, wypełnia dyspozycję którejkolwiek z przesłanek opisanych w art. 145 § 1 kpa. Skarżący zarzucając organom naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 kpa poprzez błędną jego interpretację, wywodzą, iż norma ta odnosi się nie tylko do indywidualnych decyzji administracyjnych, ale także do aktów administracyjnych jakim jest miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego. Wbrew twierdzeniom skarżących nie budzi wątpliwości przyjęte przez organy założenie wnikające expresis verbis z brzmienia art. 145 § 1 pkt 8 kpa, iż do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną może dojść, gdy decyzja ta została oparta na wcześniejszej decyzji lub orzeczeniu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Zasadniczą cechą postępowania administracyjnego, którego zakończenie następuje w drodze decyzji administracyjnej, jest to, że toczy się przed organem administracji w sprawach indywidualnych. Decyzja jest więc aktem władczym administracji publicznej, kształtującym sytuację prawną danego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. Tej cechy nie posiadają akty normatywne, które są skierowane do bliżej nieokreślonej liczby adresatów i dotyczą spraw nieindywidualnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05.03.1998 r., sygn. akt IV SA 964/96). Należy przy tym podkreślić, iż jak wywiódł to Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym orzeczeniu, decyzja administracyjna tak jak i orzeczenie, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa są aktami stosowania prawa, zaś miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego aktem prawa miejscowego, którego zmiana czy też utrata mocy wiążącej nie może być podstawą wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o ten akt wydanych. Akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podjęty w formie uchwały rady miasta był częścią systemu prawnego i stanowił materialnoprawną podstawę wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Prawidłowo organ odwoławczy podniósł także, iż uchwała taka będąca aktem prawotwórczym, nie może być kwalifikowana jako "okoliczność faktyczna" lub "nowy dowód" w rozstrzyganej sprawie, o których organ mógł nie wiedzieć. Zwłaszcza, iż podstawę do wznowienia postępowania stanowią nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który decyzję wydał. Mając powyższe na uwadze za zasadną i prawidłową należy uznać analizę prawną wykonaną przez organ odwoławczy z której wynika, iż w sprawie nie zachodzi ani przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, ani z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, która mogłaby doprowadzić do wznowienia ostatecznej decyzji administracyjnej. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi należy wyjaśnić, iż alternatywne żądanie zmiany lub uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę oparciu o art. 154 lub 155 kpa zostało przez skarżących zgłoszone dopiero w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2004 r. i chociażby z tej przyczyny nie mogło być przedmiotem oceny tegoż organu. Pierwotny wniosek skarżących z dnia [...].03.2004 r. zawierał jedynie żądanie wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 kpa i to on właśnie stał się podstawą wydania postanowienia o wznowieniu z dnia [...] lipca 2004 r. We wznowionym postępowaniu organ odwoławczy nie mógł badać i oceniać zaistnienia odmiennych przesłanek opisanych w art. 154 lub 155 kpa, które to przesłanki winny być przedmiotem odrębnego, nowego postępowania administracyjnego. Z tych powodów zarzut skarżących nie zasługuje na uwzględnienie, tym bardziej, iż nie zostali oni w żaden sposób pozbawieni możliwości żądania przeprowadzenia nowego postępowania w oparciu o powyższe przepisy. Sąd podziela natomiast zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, bowiem w aktach sprawy brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku o wznowienie postępowania, a także brak powiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 kpa). Naruszenia te jednak nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem organ nie gromadził w sprawie żadnych materiałów i dowodów, ograniczając się do analizy prawnej zgłoszonego wniosku w uzasadnieniu decyzji, zaś strona swoje prawo do uczestniczenia w postępowaniu zrealizowała otrzymawszy decyzję organu I instancji i składając od niej odwołanie. Akta postępowania administracyjnego nie potwierdzają natomiast faktu naruszenia przez organy art. 73 kpa (strona nie domagała się dostępu do akt) oraz art. 107 kpa, bowiem organ odwoławczy odniósł się do istotnych dla tego postępowania zarzutów odwołania. Z tych wszystkich względów skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).