VII SA/Wa 116/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Dorota Zamiela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji skargę oddala VII SA/Wa 116/06 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku S. L. z dnia [...] października 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy (precyzującym żądanie zawarte w piśmie z dnia 18 czerwca 2005 r.) zakończonej własną decyzją z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...], odmówił uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji własnej z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...] umarzającej postępowanie wszczęte pismem A. L. z dnia [...] maja 2004 r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...], wydanej po wznowieniu postępowania, uchylającej własną decyzję z dnia [...] września 2002 r., znak: [...] oraz uchylającej decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...] i orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji: budynek branży motoryzacyjnej (wielofunkcyjne warsztaty napraw samochodów – 3 stanowiska warsztatowe) wraz z zapleczem socjalno – administracyjnym, na działce nr [...], obr. [...] przy al. [...] w K. oraz infrastrukturą techniczną – przyłączem: energii elektrycznej, wody z istniejącej studni i kanalizacji z odprowadzeniem do szamba szczelnego wybieralnego, na działkach nr: [...]; obr. [...] przy al. [...] w K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż art. 155 kpa stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Istnieje więc możliwość wzruszenia jedynie takiej decyzji, która cechuje się tym, że jest ostateczna a strona nabyła z niej prawa. Podniósł, iż dodatkowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie tego przepisu jest zgoda stron. Brak jej prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Zgoda musi być udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji. Nie może to być zgoda dorozumiana ani domniemana. Organ wskazał, iż w rozpatrywanym przypadku brak jest takiej zgody wszystkich stron postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż w orzecznictwie utrwalony został pogląd, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa nie może być ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, zakończonej ostateczną decyzją administracyjną lecz sprawdzenie, czy istnieją przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, przemawiające za zmianą decyzji ostatecznej lub uchyleniem. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie art. 155 kpa spoczywa na organie administracyjnym, niemniej jednak strona wnosząca o wszczęcie takiego postępowania, obowiązana jest do wskazania konkretnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ wskazał, iż jakkolwiek skarżący w swojej korespondencji skierowanej do GUNB wskazywał na słuszny swój interes, to okoliczności, dotyczące interesu społecznego i słusznego interesu strony nie mają w przedmiotowej sprawie charakteru przesądzającego, ponieważ nie została spełniona podstawowa przesłanka zawarta w art. 155 kpa, która dotyczy prowadzenia postępowania w tym trybie w stosunku do decyzji ostatecznej. Organ wskazał, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...], nie jest decyzją ostateczną, o jakiej mowa w art. 155 kpa, ponieważ została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r., znak: [...], która to następnie została przez pełnomocnika A. L.– S. L. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze z dnia [...] grudnia 2005 r. A. L. reprezentowana przez pełnomocnika S. L. wniosła o uchylenie lub zmianę decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] maja 2005 r., odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r., jak również o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. Skarżąca zarzuciła, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było niezgodnie z prawem tj. kodeksem postępowania administracyjnego. Na wniosek A. L. z dnia [...] października 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] października 2004r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. Zgodnie z art. 12 kpa sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie. W ocenie skarżącej, przestrzegając przepisy zawarte w kpa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wydać stosowną decyzję w październiku 2004 r. Tymczasem decyzję umarzającą postępowanie wydano w dniu [...] lutego 2005 r., natomiast w dniu [...] grudnia 2004r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. Zdaniem skarżącej A. L. w tej sytuacji powinna być uchylona również decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. bądź stwierdzona jej nieważności. Wskazała również, iż w decyzjach tych potwierdzono nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne (art. 271 kk) i sprowadzono bezpośrednie niebezpieczeństwo katastrofy w ruchu lądowym (art. 174 kk). W szczególności strona skarżąca podniosła, iż: 1. nieprawdą jest zawarte w decyzji stwierdzenie, że "Zarząd Dróg i Komunikacji pozytywnie odniósł się do możliwości ustanowienia dojazdu na teren działki nr [...] poprzez sądownie ustanowioną drogę konieczną". Prawdą natomiast jest, że po wznowionym postępowaniu podjętym w dniu [...] kwietnia 2004 r. ani Wojewoda [...] ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie badali kolizji komunikacyjnej ani nie uzgadniali rozwiązania komunikacyjnego z Zarządem Dróg i Komunikacji w K., na dowód czego powołuje pismo ZDK w K. z dnia [...] października 2004 r., znak: [...] i pismo WGKiOŚ UMK z dnia [...] września 2004 r., znak: [...], w których jednoznacznie określono, że zatwierdzone rozwiązanie komunikacyjne stwarza zagrożenie komunikacyjne i że inwestycja nie posiada uzgodnienia części drogowej i ruchowej z zarządcą przedmiotowej drogi. 2. [...] Urząd Wojewódzki w piśmie z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] zwraca się do Zarządu Dróg i Komunikacji z prośbą o "podjęcie działań zgodnie z posiadanymi kompetencjami" w celu likwidacji powstałego zagrożenia komunikacyjnego zawartego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. 3. prof. dr hab. inf. M. T. w swojej opinii z dnia [...] lutego 2003 r. w punkcie 3.3 ocenia, że: "nie jest bowiem dopuszczalny założony przez sąd powrót na al. [...] droga konieczną – kolizyjny z pojazdami zjeżdżającymi na stację paliw". 4. biegły sądowy A. L. w swojej opinii z dnia [...] lutego 2003 r., jak również biegli sądowi dr hab. inż. A. G. i mgr inż. R. W. w opinii z dnia [...] stycznia 2005 r. stwierdzają, że wyjazd z działki nr [...] tzw. drogą konieczną jest niemożliwy, gdyż ruch musiałby się odbywać "pod prąd". 5. pismo Komendanta Miejskiej Policji w K. z dnia [...] stycznia 2004r., znak: [...] opiniuje negatywnie przesłaną koncepcję organizacji ruchu, która zawarta jest e projektowanej inwestycji. 6. bezzasadne jest stanowisko Wojewody [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skoro sąd ustanowił tzw. drogę konieczną to na podstawie art. 365 § 1 kpc postanowienie sądu wiąże wszystkie strony i instytucje. Ponieważ nikt nie ma prawa sprowadzania bezpośredniego niebezpieczeństwa katastrofy, a z dokumentów w sposób jednoznaczny wynika, że decyzje te sprowadzają bezpośrednie niebezpieczeństwo katastrofy w ruchu lądowym, postanowienie sądu ustanawiające tzw. drogę konieczną nie może funkcjonować, gdyż jest sprzeczne z ustawą o ruchu drogowym. Ponadto skarżąca wskazała, że zatwierdzony decyzjami projekt jest niezgodny z ustaleniami zawartymi w § 36.1 p 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który ustala minimalną odległość od pokryw włazów zbiorników bezodpływowych (szamba) od granicy działki sąsiedniej na odległość 7,5 m. Zbiornik bezodpływowy przedmiotowej inwestycji usytuowany jest na działce nr [...], która to działka posiada szerokość zaledwie 7 metrów, a wlazł znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...], wydaną w oparciu o art. 155 kpa, którą odmówiono uchylenia lub zamiany decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...] umarzającej postępowanie wszczęte pismem z dnia [...] października 2004 r. A. L., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...]. Na wstępie należy zauważyć, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie uznał i dał temu wyraz w swojej decyzji z dnia [...] maja 2005 r., jak również z dnia [...] listopada 2005 r., iż wniosek z dnia [...] lutego 2005 r. o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r., jak również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2005 r. pochodził od S. L. Działał on bowiem w imieniu swojej wnuczki A. L. Jednakże ta okoliczność nie miała wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powyższa regulacja to tryb postępowania nadzwyczajnego stanowiący odstępstwo od zasady wyrażonej w przepisie art. 16 kpa – trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...], w dacie wydania decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r., nie była decyzją ostateczną. Została ona bowiem utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...], która została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i była przedmiotem postępowania sądowego. Prawidłowo zatem organ administracji rozstrzygający sprawę wniosku o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. uznał, iż brak przymiotu ostateczności w/w decyzji stanowi przeszkodę uniemożliwiającą pozytywne jego rozpatrzenie. Weryfikacji w trybie określonym w przepisie art. 155 kpa podlegają wyłącznie decyzje ostateczne – nie jest możliwa weryfikacja w tym trybie decyzji nieostatecznej (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 1999 r., III SA 10/98). Należy wskazać ponadto, iż podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji jest również zgoda strony, która nabyła prawo. Nie ulega wątpliwości, że zgoda strony w tym przypadku musi być udzielona wprost i wyraźnie, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana (zob. wyrok NSA z 15 lipca 1999 r., I SA 314/99, wyrok SN z 14 marca 1991 r., III ARN 32/90, OSNAP 1992, nr 6, poz. 112). Wskutek wydania decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego pismem z dnia [...] października 2004 r. A. L., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę niewątpliwe jest, iż M. J. G., może wywieść dla siebie korzyści prawne, a także swoje uprawnienia. Tym samym do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej wymagana jest jej zgoda. W rozpoznawanej sprawie brak jest takiej zgody. Wyklucza to definitywnie dopuszczalność zmiany lub uchylenia decyzji na mocy art. 155 kpa. Z całą stanowczością należy stwierdzić, iż naruszenie którejkolwiek z wyżej wymienionych przesłanek z art. 155 kpa stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto wskazać należy, iż zarzuty skargi nie odnoszą się do merytorycznego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] maja 2005 r., lecz podnoszone są w niej przede wszystkim zarzuty dotyczące decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., która nie jest przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.