VII SA/Wa 116/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010 r. sprawy ze skargi H. W. i W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 28, art. 71, art. 34 ust. 4, art. 36 ust. 1 i 2, art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany p.n. Inwentaryzacja budowlana wraz z adaptacją pomieszczenia strychowego na pokój przynależny do mieszkania nr [...] i udzielił Z. L. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i adaptację części strychu znajdującego się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. na pomieszczenia mieszkalne wraz z przyłączeniem do lokalu mieszkalnego nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku H. W. i W. R., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu podał, że analiza materiału dowodowego nie daje podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na mocy art. 156 k.p.a. Przedmiotem postępowania jest badanie zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania, czyli [...] maja 2000 r. Organ wskazał, iż z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2008 r. wynika, iż prawdopodobnie budynek mieszkalny przy ul. [...] został wybudowany około 1930 r. i wówczas na poddaszu znajdowały się prawdopodobnie tylko pomieszczenia strychowe. Archiwum Miasta K. nie udostępniło dokumentacji potwierdzającej te fakty. Organ stwierdził, że w 1989 r. nie funkcjonowała instytucja wspólnot mieszkaniowych, powstała w 1994 r., a zasobami mieszkaniowymi dysponowała gmina K. przez swojego zarządcę – Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej. Wojewoda podał, iż nie może odnieść się do zaświadczenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], potwierdzającego przyłączenie pomieszczenia o pow. 14,0 m² do zajmowanego lokalu mieszkalnego o pow. 47,26 m² od 1980 r., gdyż kwestia ta nie dotyczy Prawa budowlanego, lecz ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. Ponadto organ zauważył, że projekt budowlany opracowała osoba posiadająca przygotowanie zawodowe upoważniające ją do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta i kierownika budowy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a projektant ponosi pełną odpowiedzialność za treść i przyjęte rozwiązania techniczne, stosownie do art. 20 i 21 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, należy przyjąć, iż projektant pod pojęciem "adaptacja" miał na uwadze zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia strychowego o pow. 14 m² na pokój mieszkalny, natomiast pod pojęciem "inwentaryzacja" - stan istniejący mieszkania o pow. 47,26 m² użytkowanego przez lokatorkę na podstawie umowy najmu z 1989 r. Powyższy błąd pisarski nie może jednak stanowić przesłanki przesądzającej o tym, iż organ wydający zaskarżoną decyzję zalegalizował samowolę budowlaną, dotyczącą zmiany sposobu użytkowania strychu na mieszkanie. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania H. W. i W. R., uchylił powyższą decyzję i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] w części dotyczącej przyłączenia adaptowanego pomieszczenia strychu do lokalu mieszkalnego nr [...], zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, iż zdaniem odwołujących się nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] wynajmowanego przez Z. L., a ponadto wspólnota mieszkaniowa nie wypowiedziała się w kwestii połączenia zaadaptowanej części strychu z lokalem mieszkalnym, co skutkuje brakiem prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ nie był uprawniony do wydania pozwolenia na przyłączenie adaptowanej części strychu do lokalu nr [...], gdyż do kompetencji organu należała jedynie ocena przebudowy i związanej z nią zmiany sposobu użytkowania. Organ odwoławczy stwierdził, iż wskazanie przez inwestora we wniosku o pozwolenie na budowę oraz w tytule projektu, że adaptowane pomieszczenie jest przynależne do mieszkania, nie powinno być weryfikowane przez organ wydający decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że brak dokumentów potwierdzających, iż lokal nr [...] został przed wydaniem kwestionowanej decyzji zamieniony na lokal mieszkalny, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto organ stwierdził, że projekt budowlany został opracowany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i przygotowanie zawodowe, który ponosi odpowiedzialność za ewentualne negatywne następstwa jego realizacji. Podał, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej oceniają jedynie projekt budowlany pod względem zgodności z prawem, nie zaś zasadności przyjętych przez projektanta rozwiązań technicznych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na wykonanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wnieśli H. W. i W. R. – w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, § 11 ust. 2 pkt 3, 7, 8, 9, 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz art. 90, 92 i 147 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – przez ich niezastosowanie. Zwrócili się o uchylenie decyzji organu II instancji w zaskarżonym zakresie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] w całości. Zdaniem skarżących, projekt budowlany nie spełnia podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, gdyż nie sporządzono ekspertyzy stanu technicznego i nośności stropu między kondygnacjami, który w przypadku poddasza nieużytkowego prawdopodobnie nie przewidywał obciążeń zgodnie z nową funkcją lokalu. Także pozostałe elementy budynku, m.in. konstrukcja i pokrycie dachu, powinny zostać ocenione przez organ. Ponadto skarżący zarzucili, iż w zatwierdzonym projekcie brak jest odniesienia do wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, a także warunków higieniczno-sanitarnych i zdrowotnych. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż brak spełnienia wymagań w tym zakresie nie może mieć wpływu na legalność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2000 r. Projekt budowlany stanowi bowiem podstawę wydania decyzji i jej integralną część. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] i stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] - w części dotyczącej przyłączenia adaptowanego pomieszczenia strychu do lokalu mieszkalnego nr [...] - natomiast w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co ma istotne znaczenie dla zakresu dokonywanej kontroli przez organy i sądy administracyjne. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy wystąpiła choćby jedna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie polega na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji innych kwestii, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i następuje w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie to dotyczy. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w zaskarżonej decyzji, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie był uprawniony do wydania pozwolenia na przyłączenie adaptowanej części strychu do lokalu nr [...], gdyż do jego kompetencji należała jedynie ocena przebudowy i związanej z nią zmiany sposobu użytkowania. Wskazanie przez inwestora we wniosku o pozwolenie na budowę oraz w tytule projektu, że adaptowane pomieszczenie jest przynależne do mieszkania, nie podlegało weryfikacji przez organ wydający decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i adaptację części strychu na pomieszczenie mieszkalne. Brak dokumentów potwierdzających, iż lokal nr [...] został przed wydaniem kwestionowanej decyzji zamieniony na lokal mieszkalny pozostaje bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Jak również słusznie zauważył organ drugiej instancji, projekt budowlany przedmiotowej inwestycji został opracowany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia i przygotowanie zawodowe, ponoszącą pełną odpowiedzialność za następstwa jego realizacji. Zarzuty dotyczące braku dodatkowego opracowania dotyczącego elementów konstrukcyjnych strychu nie są zasadne, gdyż strych wykorzystywany jest podobnie, jak pomieszczenie mieszkalne. Ocena projektu budowlanego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonywana jest wyłącznie pod względem jego zgodności z prawem i nie może odnosić się do zasadności przyjętych rozwiązań technicznych. W odniesieniu do pozostałych zarzutów zawartych w skardze Sąd stwierdza, iż zarzut naruszenia § 90, 92 i 147 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest zasadny. Przepisy § 90 i 92 cytowanego rozporządzenia – stanowiące, iż mieszkanie w budynku wielorodzinnym powinno spełniać wymagania dotyczące pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a ponadto wymagania określone w rozdziale 7 rozporządzenia, natomiast mieszkanie powinno mieć kuchnię lub wnękę kuchenną, łazienkę, ustęp wydzielony lub miskę ustępową w łazience, przestrzeń składowania oraz przestrzeń komunikacji wewnętrznej – dotyczą mieszkania, a nie pomieszczenia mieszkalnego. Zauważyć należy, że zgodnie z przepisem § 93 ww. rozporządzenia, także wyłącznie pomieszczenie mieszkalne powinno mieć bezpośrednie oświetlenie światłem dziennym. W niniejszej sprawie zamierzeniem inwestycyjnym nie jest objęta całość mieszkania, lecz wyłącznie adaptowana część pomieszczenia mieszkalnego, która nie musi być wyposażona w media. Z inwentaryzacji budowlanej stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta K. z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] wynika, iż została ona sporządzona dla pomieszczenia strychowego, przynależnego do mieszkania nr [...]. Zatem, nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji - naruszenia § 11 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, ponieważ przepisy te należy stosować odpowiednio do projektu budowlanego adaptacji pomieszczenia strychowego. Inny zaś jest projekt architektoniczno-budowlany budowy domu, a inny – projekt adaptacji pomieszczenia strychowego na pokój mieszkalny. Z tych przyczyn, nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że badana w przedmiotowym postępowaniu decyzja Prezydenta K. z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] rażąco narusza prawo w zakresie innym, niż ustalił to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Sąd nie dopatrzył się, aby decyzja ta w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na wykonanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego była obarczona którąkolwiek z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.