VII SA/Wa 1161/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: 1. odrzucić sprzeciw, 2. zwrócić Miastu [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu. Pismem z dnia (...) maja 2021 r. (...) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Wojewody (...) Nr (...)z dnia (...) maja 2021 r., uchylającej w całości decyzję Prezydenta (...)Nr (...) z dnia (...) grudnia 2020 r., znak: (...) i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia dla spółki (...) na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku i zmianę sposobu użytkowania z funkcji usługowo-biurowej na mieszkalną wielorodzinną z usługami przy ul. (...) , na działce ew. (...) (nadwieszenie balkonów) z obrębu (...). W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda (...) wniósł o jego odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 art. 50, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Natomiast zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podkreślić należy, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja procesowa z art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę/sprzeciw, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot jest w stanie wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą/sprzeciwem może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie, sprzeciw został wniesiony przez (...). Wskazać należy, że (...) stanowi jednostkę samorządu terytorialnego - gminę mającą status miasta na prawach powiatu. Organem wykonawczym Miasta jest Prezydent [...], który m.in. reprezentuje Miasto na zewnątrz oraz kieruje jego bieżącymi sprawami. (...) to z kolei jednostka organizacyjna [...] nie posiadająca osobowości prawnej, prowadzona w formie jednostki budżetowej i kierowana przez Dyrektora, do którego zakresu działań należy, w szczególności m. in. reprezentowanie (...) wobec władz, instytucji, organizacji oraz osób trzecich, w granicach udzielonego przez Prezydenta (...) pełnomocnictwa. Prezydent (...) jest zatem organem w głównej mierze uprawnionym do działania w imieniu Miasta. Prezydent działał w sprawie jako organ pierwszej instancji, a zatem ustaleniu podlegało, czy organ ten posiada uprawnienie do kwestionowania w postępowaniu sądowoadminstracyjnym decyzji, mocą której uchylono jego własne rozstrzygnięcie i nakazano ponowne przeprowadzenie postępowania. W kwestii legitymacji skargowej organu administracji publicznej wypowiadały się sądy administracyjne oraz Trybunał Konstytucyjny. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzje wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (por.: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 - LEX nr 171164 oraz postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90 - ONSA 1990, z. 4, poz. 7). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (por.: uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001, nr 1, poz. 17, oraz z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003, nr 4, poz. 115). Także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 (Dz. U. nr 187 poz. 1456) wskazano, że gmina, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ podatkowy pierwszej instancji decyzję podatkową, nie może być ani stroną skarżącą, ani uczestnikiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że nie jest dopuszczalna możliwość wniesienia skargi albo sprzeciwu przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie w pierwszej instancji. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma bowiem miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja ta dotykać może bezpośrednio lub pośrednio jego praw i obowiązków. Organowi jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest (...) (w którego imieniu działa (...)), któremu ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej, nie przysługuje legitymacja do złożenia sprzeciwu w indywidualnej sprawie, zainicjowanej przez spółkę prawa handlowego, na decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania przez Wojewodę (...). Sprzeciwiający się organ nie ma bowiem interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji, sprzeciw wniesiony przez (...) na decyzję kasacyjną organu odwoławczego, z którą tenże organ się nie zgadza, okazał się niedopuszczalny i wobec tego podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Jak wyżej zaznaczono zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b p.p.s.a. postanowił jak w sentencji