VII SA/Wa 1162/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. P. i M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. P. i M. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. P. i W. P. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania W. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Ostatnią z wymienionych decyzji organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowo-handlowy usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2013 r. zostało wszczęte na wniosek W. P. postępowanie administracyjnego w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowo-handlowy usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W toku postępowania ustalono, iż właścicielami ww. nieruchomości są B. i W. W.. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2014 r. na przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, iż inwestor przedłożył "zgłoszenie" (zamiast: zaświadczenie) Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o nie wniesieniu sprzeciwu na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowo-handlowy. W dniu [...] lutego 2014 r. W. W. przedłożył kserokopię powyższego zaświadczenia oraz kserokopię decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku z funkcji mieszkalnej na funkcję usługowo-handlową. W. W. przedłożył także w kserokopii decyzję zmieniającą ww. decyzję o warunkach zabudowy w części dotyczącej przeniesienia ww. aktu z firmy [...] Sp. z o.o. na W. W.. I dalej, organ stwierdził, iż w jego ocenie roboty budowlane polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku, rozbiórce schodów i budowie pochylni wymagają stosownego zgłoszenia, zgodnie z art. 71 ust. 4 i art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Inwestor legitymuje się skutecznym zgłoszeniem na ww. prace. Analiza dostarczonej dokumentacji wykazała, iż omawiana inwestycja objęta zgłoszeniem wykonana została zgodnie z ustaleniami objętymi w ww. wniosku, a obiekt użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem. To zaś uzasadnia zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., brak jest bowiem przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji wniesionym przez M. i W. P., a podpisanym przez W. P. zarzucono w szczególności wadliwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. oraz wskazano (podnosząc zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) na zaniechanie przeprowadzenia właściwego postępowania, z uwzględnieniem warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, w tym w zakresie wymogu dotyczącego ilości miejsc parkingowych i ich zgodności co do usytuowania z obowiązującymi przepisami prawa. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu -jak wskazał- odwołania W. P., utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja umarzająca postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowo-handlowy jest prawidłowa. Przywołał treść art. 105 § 1 k.p.a. i w jego kontekście wskazał m. in. na to, że bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Zaznaczył przy tym, iż w przypadku postępowań z zakresu nadzoru budowlanego będą to roboty budowlane, co do których organ powiatowy mógłby podejmować działania w ramach ustawowych kompetencji. Organ II instancji wskazał następnie na przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz na ust. 2 tego artykułu wskazując, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Następnie, organ ten stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że W. W. posiada zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o niewniesieniu sprzeciwu na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowo-handlowy. Z uwagi na ustalenia poczynione przez organ I instancji wykluczyć należy samowolną zmianę sposobu użytkowania wskazanego obiektu. Nadto, organ dodał, iż w toku postępowania ustalono, że w toku inwestycji nie naruszono warunków zgłoszenia. W konsekwencji organ za zasadne uznał umorzenie postępowania w sprawie. Wskazał jednocześnie, iż na skutek złożonego wniosku, wyodrębniono trzy odrębne postępowania administracyjne, oprócz niniejszego wszczęto postępowanie w sprawie utwardzenia terenu działki nr ew. [...] i tymczasowego obiektu budowlanego na tej nieruchomości. Kwestia "odprowadzania wód opadowych" podniesiona w odwołaniu nie jest objęta niniejszym postępowaniem, zostanie rozpatrzona w sprawie dotyczącej utwardzenia działki. W skardze na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący – M. i W. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: -art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu powiatowego z dnia [...] marca 2014 r. pomimo naruszenia szeregu przepisów prawa budowlanego i administracyjnego, określonych szczegółowo poniżej; -przepisów prawa administracyjnego poprzez pominięcie, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] zmieniająca decyzję ostateczną z dnia [...] marca 2011 r. ustalającą warunki zabudowy, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 w zw. z art. 79 tej ustawy, a to z uwag na okoliczność, iż organ nie poinformował skarżących o jej wydaniu, a także całkowicie pominął fakt, że winni oni być stroną tego postępowania; -art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie dokonania ustalenia ilości miejsc parkingowych na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], ich lokalizacji i zgodności z przepisami prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji; -art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niedokonanie kontroli zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowo-handlowy z przepisami prawa budowlanego, a w szczególności z warunkami określonymi w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku z funkcji mieszkalnej na usługowo-handlową na ww. działce nr ew. [...], zmienionej następnie decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.; -"art. 18 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie okoliczności, iż utworzone w wyniku utwardzenia terenu miejsca parkingowe, nie spełniają wymogów określonych ww. przepisami; -art. 10 § 1 w zw. z art. 9 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez niedopuszczenie skarżących do czynności kontrolnych mających miejsce w dniu 18 lutego 2014 r. na terenie przedmiotowej nieruchomości oraz odmowę "zgłoszenia" jakichkolwiek uwag do protokołu; -art. 107 § 1 k.p.a. poprzez lakoniczne sporządzenie uzasadnienia decyzji, bez wskazania podstawy prawnej i bez odniesienia się do zarzutów odwołania; treść uzasadnienia decyzji organu II instancji wskazuje, iż organ ten nie zapoznał się z treścią odwołania – odnosi się bowiem do kwestii związanej z odprowadzaniem wód opadowych, a tego rodzaju zarzut nie był podnoszony; -art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 72 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu spowodowała istotne zmiany w bezpieczeństwie pożarowym z uwagi na charakter prowadzonej działalności gospodarczej (hurtownia motoryzacyjna) wiążący się z przechowywaniem dużych ilości materiałów ropopochodnych, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska z uwagi na zanieczyszczanie środowiska odpadami w postaci zużytych części samochodowych, opakowań i innych, a także poprzez wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu mimo braku sporządzenia ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Tak sformułowane na wstępie skargi zarzutu, zostały następnie rozwinięte w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 135 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w sprawie przede wszystkim co najmniej przedwcześnie (bo w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe) przyjęto, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe z przyczyny przedmiotowej i należy w I instancji zastosować art. 105 § 1 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż Sąd kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą to organ utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Tą ostatnią umorzono postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowo-handlowy usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż wobec poczynionych ustaleń, brak jest podstaw do dalszego kontynuowania postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Wskazano przy tym na legalność inwestycji oraz na jej realizację zgodnie z warunkami zgłoszenia. Organ II instancji podtrzymał tę ocenę, tak co do legalności inwestycji, jak i co do jej wykonania zgodnie z -wymaganym w takim przypadku- zgłoszeniem. W ocenie Sądu, oba ww. orzeczenia, stwierdzające bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak przedmiotu sprawy, są błędne. Zostały podjęte bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w zakresie o jakim mowa w uzasadnieniach tych orzeczeń. W efekcie, co najmniej przedwcześnie przyjęto w nich, iż w sprawie nie ma podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Rozwijając tę ocenę wskazać w pierwszej kolejności trzeba, iż choć postępowanie wszczęto "w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowo-handlowy usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]", to jednak organy orzekające w wydanych orzeczeniach wypowiedziały się także w kwestii realizacji tej inwestycji, a więc w zakresie szerszym. Przy czym, analiza akt administracyjnych wskazuje na to, iż nie poczyniono wyczerpujących ustaleń ani w zakresie legalności inwestycji (legitymowania się przez inwestora ważnym zezwoleniem organu architektoniczno-budowlanego), ani w zakresie związanym z jej realizacją. Ustalenia poczyniono tylko w oparciu o protokół kontroli z dnia [...] lutego 2014 r. (w którym zapisano jedynie tyle, że na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele handlowo-usługowe W. W. przedłożył zaświadczenie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o nie wniesieniu sprzeciwu), kopię wskazanego w tym protokole zaświadczenia, kopię decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2011 r. oraz kopię decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zmieniającej tą ostatnią poprzez jej przeniesienie na W. W. Ustalając więc, iż inwestycja została zrealizowana legalnie, bo na podstawie wymaganego przepisami prawa zgłoszenia, organy orzekające w sprawie nie dysponowały ani oryginałami ww. dokumentów lub ich kopiami potwierdzonymi za zgodność z oryginałem, ani też (co istotne) nie dysponowały zgłoszeniem, na podstawie którego doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu i ewentualnymi dokumentami do niego załączonymi. Moc dokumentów, które włączono w poczet materiału dowodowego była więc (z uwagi na ich formę) ograniczona i wymagała podjęcia dodatkowych ustaleń, na przykład – poprzez wystąpienie do organu architektoniczno-budowlanego o potwierdzenie wystawienia ww. zaświadczenia i tym samym skuteczności dokonanego przez inwestora zgłoszenia. Wprawdzie, z kopii ww. zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika, iż inwestor dokonał zgłoszenia 15 marca 2013 r., a dotyczyło ono zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowo-handlowy na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] oraz rozbiórki schodów i budowy pochylni, to jednak stwierdzając legalność zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu, organ winien dysponować pełnym materiałem dowodowym, a opierając się na kopiach dokumentów urzędowych powinien mieć na względzie treść art. 76a k.p.a. Winien także mieć na uwadze, iż nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu oraz, że tylko kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2174/11, Lex nr 1340206). Konkludując, w sprawie zabrakło zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego wskazującego w sposób bezsporny na legalność inwestycji i brak potrzeby uruchomienia postępowania w trybie art. 71a Prawa budowlanego. Następnie, podnieść trzeba, iż materiał dowodowy pozostający w aktach sprawy nie pozwalał na poczynienie jakichkolwiek ustaleń w kwestii prawidłowości dokonanego zgłoszenia. Skoro zaś w wydanych decyzjach organy orzekające stwierdziły brak podstaw do dalszego kontunuowania postępowania w ramach kompetencji przysługujących organowi nadzoru budowlanego, to winny były ocenić także prawidłowość dokonanego przez inwestora zgłoszenia. Brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego do wniesionego przez inwestora zgłoszenia powoduje wprawdzie, iż temu inwestorowi nie można zarzucić samowoli, w tym przypadku w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu, niemniej nie zwalania organu nadzoru budowlanego od zbadania prawidłowości zgłoszenia, tj. jego zgodności z przepisami prawa budowlanego, w tym – w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, jeżeli taka dla planowanej inwestycji była konieczna i została wydana. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy zaś dołączyć szereg wymienionych w ww. przepisie dokumentów, w tym opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania oraz zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Wskazać nadto trzeba, iż zgodnie z art. 71 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4. Zauważenia przy tym wymaga, iż z kopii przedłożonej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] (wydanej dla Spółki [...] a przeniesionej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. na W. W.) wynika, iż zmiana sposobu użytkowania budynku z funkcji mieszkalnej na usługowo-handlową na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] wymagała zabezpieczenia miejsc postojowych dla samochodów osobowych wg wskaźników: sklep, punkt usługowy – 4 m.p./100m² pow. użytkowej oraz 2 m.p. dla potrzeb pracowniczych, ale nie mniej niż 4 m. p. Wynika z tego, iż przedmiotowa inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania obiektu mogła wiązać się z potrzebą wykonania robót objętych zgłoszeniem (art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego), chyba że odpowiednia ilość miejsc postojowych znajdowała się już na terenie działki i została zabezpieczona w związku z planowaną inwestycją. To jednak winno znaleźć odzwierciedlenie w zgłoszeniu i załącznikach do niego, a następnie – winno podlegać ocenie organu nadzoru budowlanego, w tym co do zgodności usytuowania miejsc postojowych z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takiego postępowania w sprawie zabrakło, pomimo obszernych zarzutów podniesionych w tej kwestii przez skarżących na etapie postępowania odwoławczego. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie wykluczono konieczności przeprowadzenia w sprawie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego, w tym także w kontekście pozostałych warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy (v. chociażby pkt 9.3 tej decyzji, zgodnie z którym na terenie projektowanej inwestycji wyklucza się lokalizowanie obiektów, których uciążliwość dla środowiska wykraczałaby poza granice własnej działki oraz podejmowania działalności gospodarczej mogącej powodować zanieczyszczenie lub inne formy degradacji środowiska przyrodniczego). I w końcu, stwierdzić należy, iż w sprawie brak jest takich dowodów, które pozwalały na poczynienie ustaleń w zakresie realizacji inwestycji zgodnie z warunkami zgłoszenia. Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika dokładnie, jaka była treść zgłoszenia. Organ II instancji stwierdził zaś, że "w toku postępowania ustalono, że w toku inwestycji nie naruszono warunków zgłoszenia". Podobnie stwierdził organ powiatowy wskazując, iż inwestycja wykonana została "zgodnie z ustaleniami objętymi w ww. wniosku". Żaden jednak z tych organów nie wskazał na jakich dowodach oparł się stwierdzając powyższe oraz jakie elementy zbadano zajmując się kwestią zgodności inwestycji z warunkami zgłoszenia. Nie wykluczono tym samym i w tym kontekście konieczności kontynuowania postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W konsekwencji, dostrzegając powyższe uchybienia popełnione w sprawie w obu instancjach, Sąd uznał, iż sprawa wymaga właściwego wyjaśnienia od początku, ze szczególnym uwzględnieniem stanowiska skarżących, stąd też konieczne jest uchylenie decyzji obu instancji. W ocenie Sądu, oba ww. orzeczenia, stwierdzające bezprzedmiotowość postępowania, są bowiem błędne, wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Obie te decyzje nie zawierają prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ani prawnego. Nie wyjaśniają dokładnie stanu sprawy i w konsekwencji zasadności zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Z obu tych decyzji nie wynika, aby ich wydanie poprzedzono wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w zakresie koniecznym, pozwalającym na wykluczenie prowadzenia postępowania i wydania decyzji merytorycznej w ramach nadzoru budowlanego. Z uwagi na brak właściwego postępowania w efekcie nie wykluczono w sprawie ani konieczności zastosowania art. 71a Prawa budowlanego (odnoszącego się do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu) ani art. 51 tej ustawy (znajdującego zastosowanie m. in. w sytuacji prowadzenia robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach – v. art. 50 ust. 1 pkt 4). Z tych też przyczyn Sąd podzielił większość zarzutów podniesionych w skardze, zgadzając się przede wszystkim ze skarżącymi co do wadliwego zastosowania (wobec poczynienia niepełnych ustaleń w sprawie) w I instancji art. 105 § 1 k.p.a. oraz naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 84a Prawa budowlanego poprzez brak właściwego postępowania wyjaśniającego w ramach kompetencji posiadanych przez organy nadzoru budowlanego. Sąd podzielił również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 k.p.a., a to w szczególności z przyczyn już podniesionych. Nadto, Sąd w kontekście tego zarzutu zgadza się ze skarżącymi, iż organ odwoławczy orzekając w sprawie zupełnie nie zapoznał się z treścią rozpatrywanego odwołania, nie odniósł się bowiem do argumentów w nim podniesionych, poprzestając w wydanym orzeczeniu na zbyt ogólnikowych stwierdzeniach, nie odnoszących się do istoty sprawy, co więcej – odnosząc się do okoliczności, które zupełnie nie były przez odwołujących się sygnalizowane – jak kwestia odprowadzania wód opadowych, pomijając jednocześnie zupełnym milczeniem to, co było dla stron postępowania ważne. Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę także na to, iż organ II instancji zupełnie nie dostrzegł, że odwołanie zostało wniesione przez dwie osoby, a podpisane tylko przez jedną z nich, a w takiej sytuacji obowiązkiem organu było uzupełnienie stwierdzonego braku odwołania, a nie przyjęcie, iż zostało ono wniesione tylko przez osobę, która się pod nim podpisała. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi skierowanych do decyzji o warunkach zabudowy i wskazujących na pominięcie skarżących w tym postępowaniu. W tym kontekście należy bowiem dostrzec, iż ani organy orzekające w sprawie nie były kompetentne do badania prawidłowości wydania decyzji o warunkach zabudowy, ani Sąd orzekając w niniejszej sprawie i będąc związany jej przedmiotem nie posiada do tego uprawnień. Skarga dotyczyła decyzji organów nadzoru budowlanego o umorzeniu postępowania, i tylko w tej kwestii Sąd obowiązany był i mógł się wypowiedzieć. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., a to w związku z niedopuszczeniem skarżących do czynności kontrolnych przeprowadzanych na przedmiotowej nieruchomości w dniu 18 lutego 2014 r. W tym kontekście Sąd zauważa, iż czynności te odbyły się przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, na podstawie art. 81 ust. 4 i art. 81a Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 79 k.p.a. Wskazane przepisy Prawa budowlanego umożliwiają organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie czynności kontrolnych, a podmiotami uprawnionymi do uczestniczenia przy wykonywaniu czynności kontrolnych są organy nadzoru budowlanego oraz osoby, których działania są kontrolowane, ich przedstawiciele bądź świadkowie. Przepisy te stanowią regulacje szczególne w stosunku do przepisów k.p.a., w związku z czym do czynności kontrolnych nie mają zastosowania ogólne zasady prowadzenia postępowania dowodowego uregulowane w Kodeksie. Odrębna regulacja w ustawie Prawo budowlane i wynikający z niej obowiązek zapewnienia udziału tylko określonych osób w czynnościach kontrolnych wynika z tego, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organy nie jest równoznaczne z wszczęciem i prowadzeniem postępowania administracyjnego. W konsekwencji brak powiadomienia o ww. czynnościach skarżących, będących stronami wszczętego dopiero w ich następstwie postępowania, nie stanowi o naruszeniu ww. art. 10 § 1 w zw. z art. 79 k.p.a. Orzekając ponownie w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu i uzupełnić postępowanie dowodowe tak, aby możliwa była ocena w zakresie legalności inwestycji, jaki prawidłowości dokonanego zgłoszenia oraz realizacji inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w tym zgłoszeniu. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.