VII SA/Wa 1162/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu S. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania M. W., A. Z. i D. W. - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: "organ I instancji", "PINB") z [...] marca 2022 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu 25 czerwca 2021 r. ustalono, że na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości B., gmina J. znajduje się m.in. budynek gospodarczy konstrukcji stalowej, o wymiarach 6 m x 3 m. Ww. obiekt znajduje się w odległości 1m od istniejącego budynku gospodarczego na działce sąsiedniej. Wykonano go w 2016 r. Właściciel w trakcie kontroli nie przedstawił dokumentacji budynku. Pismem z 29 czerwca 2021 r. organ I instancji poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] przy ul. M. w miejscowości B., gmina J. Pismem z 16 lipca 2021 r. S. M. poinformował PINB, że "Sporny "budynek garażowy" - jak zaznaczono w piśmie - to zgodnie z najstarszą mapą, wykonaną na zlecenie Sądu (na podstawie pomiaru własnego w maju 1982 r.) - którą mam w posiadaniu - to stary budynek gospodarczy, który już wtedy był na mapie. Z racji upływu czasu (przeszło 40 lat) pomieszczenie to w dużej mierze uległo zniszczeniu, spróchniało i zawaliło się. W roku 2016 odtworzyłem i wyremontowałem to pomieszczenie - pilnując aby było na tym samym miejscu - o tych samych gabarytach i wymiarach (...) Remontując stare pomieszczenie gospodarcze w miejsce starego - odsunąłem się 1 metr od sąsiadującej posiadłości Pani M. W., czego była świadkiem i wtedy nie miała żadnych uwag z tym związanych". PINB decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] przy ul. M. w miejscowości B., gmina J. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli M. W., A. Z. i D. W. W uzasadnieniu ww. decyzji z [...] maja 2022 r. [...]WINB wyjaśnił, że zdecydował się rozpatrzyć ww. odwołanie A. Z. i D. W., pomimo iż nie brali oni udziału w postępowaniu i nie doręczono im skarżonej decyzji. Odwołał się jednocześnie do treści wyroku WSA w Kielcach z 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 1125/13 i wyroku WSA w Warszawie z 21 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 679/19. Wskazał ponadto, że skarżona decyzja została odebrana przez strony – M. W. i S. M. w dniu 24 marca 2022 r. Wyjaśniła również, że tym samym termin na wniesienie odwołania od ww. decyzji upłynął z dniem 7 kwietnia 2022 r. Tymczasem odwołanie A. Z. i D. W. wpłynęło do organu I instancji w dniu 4 kwietnia 2022 r. Ponadto przy ww. odwołaniu skarżący przedłożyli akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym J. H. W., współwłaścicielu działki nr [...], przy której granicy posadowiony jest ww. budynek gospodarczy. W ocenie organu odwoławczego decyzja PINB z [...] marca 2022 r. nr [...] z zasługuje na uchylenie, a sprawę należy przekazać do ponownego rozpatrzenia. Zaznaczył, że umorzenie postępowania było przedwczesne i nastąpiło bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Zdaniem [...]WINB w postępowaniu administracyjnym wydanie orzeczenia administracyjnego w formie postanowienia lub decyzji, w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do wymogów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazał, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Odwołał się ponadto do art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i wskazał, że urzeczywistnienie zasady sprowadza się do przyznanej organom administracji publicznej możliwości odmowy wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśnieniu przyczyn takiej ich oceny, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Wskazał jednocześnie, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska PINB, w myśl którego wykonane przez S. M. roboty budowlany stanowiły remont istniejącego obiektu budowlanego zgodnie z art. 3 pkt 8 p.b. [...]WINB zaznaczył, że w piśmie z 16 lipca 2021 r. S. M. poinformował, iż w 2016 r. odtworzył i wyremontował ww. budynek gospodarczy, niemniej w tym samym piśmie wskazał, iż "z racji upływu czasu (przeszło 40 lat) - pomieszczenie to w znacznej mierze uległo zniszczeniu, spróchniało i zawaliło się (...) remontując stare pomieszczenie gospodarcze w miejscu starego - odsunąłem się 1 metr od sąsiadującej posiadłości Pani M. W.". Z kolei w odwołaniu M. W., A. Z. i D. W. podnieśli, iż "Na działce ewidencyjnej nr [...], (...) gmina J., (...) na granicy z działką ewidencyjną nr [...] znajdowały się dwa budynki (szopy), które właściciel działki [...] całkowicie rozebrał. Nie jest znane czy występował o pozwolenie/zgłoszenie na rozbiórkę. Były to budynki drewniane bez płyty fundamentowej. Budynek nr 1 (znajdujący się od strony piwnicy) miał wymiary ok. 3 x 4 m, budynek nr 2- 2 x 3 m. (...) Natomiast kontrolowany budynek gospodarczy o wymiarach 6 x 3 m w konstrukcji stalowej posiada betonową płytę, nie powstał w wyniku remontu i odtworzenia istniejącego budynku, tylko został wybudowany bez stosownych pozwoleń i częściowo na naszej działce". Wskazał ponadto, że z analizy przedłożonej przy piśmie z 16 lipca 2021 r. mapy do celów prawnych z 1986 r. wynika, iż w granicy z działką ew. nr [...] znajdowały się dwa budynki. Ponadto z protokołu z czynności kontroli przeprowadzonych w dniu 25 czerwca 2021 r. wynika, że obecnie znajduje się w tym miejscu budynek gospodarczy o wymiarach 6 m x 3 m, o konstrukcji stalowej. [...]WINB przytoczył jednocześnie treść wyroku NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2849/19. Ponadto wątpliwości organu odwoławczego budzi ustalony przez PINB krąg stron postępowania. Wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy informacji o działce nr ew. [...] wynika, iż współwłaścicielami ww. działki są M. W. i J. H. W. Zwrócił uwagę, że zawiadomienie z 20 maja 2021 r. zostało skierowane do wszystkich współwłaścicieli działki nr ew. [...], tj. M. W. i J. H. W., zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania i skarżoną decyzję skierowano wyłącznie do jednego z współwłaścicieli – M. W. Ponadto z przesłanego wraz z odwołaniem aktu poświadczenia dziedziczenia wynika, iż J. H. W. zmarł w dniu 11 marca 2010 r. Jego spadkobiercami są: W. Z. W., D. W., M. W., W. J. W. i A. Z. [...]WINB przypomniał, że w przypadku śmierci strony postępowania organy administracji obowiązane są do ustalenia jej następców prawnych. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał za zasadne podnoszone w odwołaniu zarzuty skarżących. Również za mający uzasadnione podstawy uznał zarzut niezapewnienia czynnego udziału skarżącym w prowadzonym postępowaniu, gdyż z akt sprawy wynika, że po wpłynięciu pisma S. M. w dniu 16 lipca 2022 r., PINB wydał skarżoną decyzję dopiero [...] marca 2022 r., bez wcześniejszego poinformowania skarżących o zakończeniu postępowania, a także możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ odwoławczy stwierdził, że mając powyższe na uwadze organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien zweryfikować krąg stron postępowania, a także ustalić zakres robót budowlanych przeprowadzonych w obiekcie i przeprowadzić postępowanie w odpowiednim trybie. W ocenie organu odwoławczego decyzja nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto zaznaczył, że postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Wskazał, że organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Podniósł również, że czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić wykraczają poza zakres określony w art. 136 k.p.a., ponieważ w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie dowodowe odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Z ww. względów organ odwoławczy uchylił decyzję PINB z [...] marca 2022 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. 2. Pismem z 2 czerwca 2022 r. S. M. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - sprzeciw na powyższą decyzję organu odwoławczego. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: a) art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 29 ust. 2 p.b. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie a priori, iż obiekt objęty niniejszym postępowaniem jest obiektem, który wymaga pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia budowy , w sytuacji gdy obiekt ten nie wymaga takiego pozwolenia lub zgłoszenia, jak również - że skarżący decyzję PINB z [...] marca 2022 r. nie mają przymiotu strony postępowania; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; c) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie winny występować strony w osobach M. W., A. Z. i D. W.; d) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranych w sprawie dowodów; e) art. 136 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy w sposób należyty wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu sprzeciwu. 3. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie. Wyklucza tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19). Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 677/17). Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazany w przepisie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. 2. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu, zasadnie [...]WINB uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ II instancji wskazał również w sposób bardzo precyzyjny zakres spraw koniecznych do ponownej analizy. To, że skarżący w skardze polemizuje w sposób merytoryczny z uzasadnionymi wątpliwościami organu II instancji dodatkowo uwidacznia, że zakres spraw do wyjaśnienia i ponownej analizy jest szeroki. Ilość i rodzaj spraw nie wyjaśnionych przez organ I instancji w postępowaniu administracyjnym przed wydaniem decyzji jest znaczna. W sposób skrótowy można je scharakteryzować następująco. Po pierwsze – uzasadnione wątpliwości organu II instancji odnoszą się między innymi do tego, czy w niniejszej sprawie roboty budowlane stanowiły "remont" istniejącego obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynikają sprzeczne informacje, gdyż: - w piśmie z 16 lipca 2021 r. S. M. poinformował, że w 2016 r. odtworzył i wyremontował budynek gospodarczy jednocześnie wskazał, że remontując stare pomieszczenie gospodarcze "(...) odsunął się 1 metr od sąsiadującej posiadłości Pani M. W."; - M. W., A. Z. i D. W. wskazali zaś, że na dz. nr [...] na granicy z dz. nr [...] znajdowały się dwa budynki (szopy), które właściciel dz. [...] całkowicie rozebrał; były to budynki drewniane bez płyty fundamentowej; budynek nr 1 (znajdujący się od strony piwnicy) miał wymiary ok. 3x4m, budynek nr 2 - 2x3m; jednocześnie wskazali, że "(...) kontrolowany budynek gospodarczy o wymiarach 6x3m w konstrukcji stalowej posiada betonową płytę, nie powstał w wyniku remontu i odtworzenia istniejącego budynku, tylko został wybudowany bez stosownych pozwoleń i częściowo na naszej działce"; - z analizy przedłożonej przy piśmie z 16 lipca 2021 r. mapy do celów prawnych z 1986 r. wynika, że w granicy z dz. nr [...] znajdowały się dwa budynki; - z protokołu z czynności kontroli przeprowadzonych 25 czerwca 2021 r. wynika, że obecnie znajduje się w tym miejscu budynek gospodarczy o wymiarach 6 m x 3 m, o konstrukcji stalowej. Biorąco pod uwagę powyższe, zasadnie [...]WINB wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazujące na pojęcie "remontu". W wyniku "remontu" nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wyjaśniono w sposób przekonywujący czy rzeczywiście był to "remont" istniejącego wcześniej budynku, czy też wykonano faktycznie nowy obiekt budowlany. Zatem można przyjąć, że w niniejszej sprawie nie został ustalony prawidłowo zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego. Po drugie – rację ma [...]WINB twierdząc, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić wykraczają poza zakres określony w art. 136 k.p.a., ponieważ w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić całe postępowanie dowodowe odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Po trzecie – zasadnie twierdzi [...]WINB, że w niniejszej sprawie istotne wątpliwości budził ponadto krąg stron postępowania (zakres podmiotowy sprawy). Z znajdującej się w aktach sprawy informacji o dz. nr ew. [...] wynika, iż współwłaścicielami tej działki są M. W. i J. H. W. Tymczasem zawiadomienie z 20 maja 2021 r. zostało skierowane do wszystkich współwłaścicieli dz. nr [...], tj. M. W. i J. H. W., zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzję organu I instancji skierowano wyłącznie do jednego z współwłaścicieli – M. W. Z aktu poświadczenia dziedziczenia wynika, iż J. H. W. zmarł 11 marca 2010 r. Jego spadkobiercami są: W. Z. W., D. W., M. W., W. J. W. i A. Z. Przypomnieć trzeba, że gdy prawa spadkowe zostały już prawomocnie stwierdzone przez sąd lub potwierdzone przez notariusza, organ ma obowiązek odszukać ustalonych już spadkobierców i wezwać ich do udziału w toczącym się postępowaniu w charakterze strony (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 5/18). Zatem w przypadku wielu stron postępowania organy muszą badać, czy wszystkie one uczestniczą w postępowaniu - dotyczy to także spadkobierców tych stron (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 614/11). 3. W ocenie Sądu, zasadnie [...]WINB wskazał, że organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy zarówno zakresu przedmiotowego jak i podmiotowego postępowania administracyjnego a umorzenie postępowania było przedwczesne i nastąpiło bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Organ powiatowy ponownie rozpatrując sprawę powinien zweryfikować krąg stron postępowania, a także ustalić zakres robót budowlanych przeprowadzonych w obiekcie i przeprowadzić pełne postępowanie w odpowiednim trybie. Zatem prawidłowo [...]WINB przyjął, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. [...]WINB w kwestionowanym rozstrzygnięciu wskazał też precyzyjne wytyczne dla organu instancji. Podkreślić trzeba, że decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona i nie może kształtować, przy prawidłowym stosowaniu tego przepisu, stosunku materialnoprawnego. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, dyscyplinuje organ pierwszej instancji do zbadania uznanych za istotne dla wyniku postępowania kwestii, zagadnień (wykazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej), odnoszących się wyłącznie do stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 566/22). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd ma obowiązek uwzględnić sprzeciw. Taka sytuacja jednak nie zaszła, gdyż w niniejszej sprawie Sąd podzielił wnioski [...]WINB wskazujące na to, że prawidłowe jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. 4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.