VII SA/Wa 1163/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. M. i E. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. M. i E. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. , Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa po rozpatrzeniu wniosku J. N. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] i [...] obr. [...] w [...], gm. [...]. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podał, że w dniu 8 lutego 2011r. przeprowadził oględziny podczas, których stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzone są roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Budynek znajdował się w stanie surowym zamkniętym. Organ pierwszej instancji w toku postępowania ustalił, że inwestor M. B. wykonuje przedmiotowe roboty zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę oraz decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] zmieniającą własną decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. i zatwierdzającą projekt budowlany zamienny polegający na zmianie zagospodarowania terenu w zakresie usytuowania szamba i jego typu, zmianie usytuowania śmietnika, przesunięciu zachodniej granicy działki ze względu na nowe pomiary geodezyjne oraz zmianie kształtu i powiększeniu powierzchni tarasu na działkach o nr ew. [...] i [...] obr. [...], gm. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] stwierdził, że przedmiotowy budynek nie narusza prawnie chronionych interesów skarżącego, w tym prawa własności. Poinformował, że obiekt został przyjęty do użytkowania. Organ pierwszej instancji podkreślił, że z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej opracowanej przez uprawnionego geodetę mgr inż. Kazimierza Zalewskiego wynika, że przedmiotowy budynek został usytuowany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Odległość od granicy działki J. N. wynosi 6,30 m, tym samym nie narusza swym usytuowaniem warunków technicznych określonych w § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wskazał również, że z dokumentacji tej wynika także, iż instalacja gazowa, jak i zbiornik na nieczystości płynne zostały zrealizowane na działce nr ew. [...] będącej własnością inwestora. Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu pierwszej instancji J. N. nie posiada legitymacji prawnej w rozumieniu art. 28 kpa. Stąd też organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Po rozpatrzeniu zażalenia J. N., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie podzielił argumentów skarżącego odnośnie istnienia po jego stronie interesu prawnego w załatwieniu sprawy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] i [...] obr. [...] w [...], gm. [...], a tym samym uznał, że J. N. nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z realizowaną inwestycją nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym prawidłowości realizacji inwestycji. Niezbędnym jest by nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ponadto organ wskazał, że nie da się obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji w stosunku do działki skarżącego wywieść z dyspozycji art. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego realizowana inwestycja nie narusza uprawnień (uzasadnionych interesów) przyznanych J. N. jako osobie trzeciej przez przepisy Prawa budowlanego. Organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone przez ten organ w skarżonym postanowieniu. Ponadto organ drugiej instancji zauważył, że z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] i [...] obr [...] w [...] gm. [...] opracowanej przez mgr inż. K. Z. wynika, iż obiekt został usytuowany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Odległość przedmiotowego budynku od granic nieruchomości sąsiednich jest zgodna z zatwierdzonym projektem w szczególności ściana budynku ( wzdłuż granicy z działką J. N.) została wykonana zgodnie z projektem czyli w odległości 6,30 m. Organ powołał przepis § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i podkreślił, że mając na uwadze odległość budynku od granicy działki skarżącego argument naruszenia prawa własności J. N. jest bezzasadny. Organ odwoławczy wskazał, że kwestie rozgraniczenia nieruchomości i ustalenia przebiegu granic nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego i z tego względu nie można ich łączyć z kwestiami legalności wykonanych robót budowlanych. Postępowanie rozgraniczeniowe jest postępowaniem całkowicie odrębnym od postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na wniosek J. N. z dnia 16 października 2011 r., z uwagi na to, iż wniosek został złożony przez osobę której nie przysługuje przymiot strony. Organ zauważył również, że brak jest podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł J. N. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się z podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Zdaniem skarżącego skoro we wnioskach kierowanych przez niego do Starostwa Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2010 r. oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2011 r. podnoszone były wątpliwości co do zgodności realizacji inwestycji z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia wydanego przez Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie można w sposób jednoznaczny, bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego stwierdzić braku podstaw prawnych do uznania go za stronę w postępowaniu. Skarżący podniósł, że z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i treści art. 61 a § 1 kpa trudno jest wnioskować, że nie jest stroną postępowania. Podkreślił, że we wniosku skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnosił m.in. naruszanie przez realizację inwestycji na działce sąsiedniej posiadanego przez niego prawa własności, realizowanie inwestycji niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego w zakresie wymagań odnośnie budynków i ich usytuowania, wykonanie dokumentacji projektowej w oparciu o błędne dane, zrealizowanie przyłącza gazowego oraz lokalizacji szamba na terenie do którego posiada status prawny. Zdaniem skarżącego wymienione zastrzeżenia ewidentnie wskazują na posiadanie przez niego interesu prawnego związanego z realizacją inwestycji budowlanej na działce graniczącej z posiadaną nieruchomością. Skarżący podkreślił także, że zgodnie z wiedzą posiadaną przez Starostę Powiatu [...] wynikającą zarówno z informacji zawartych w jego wnioskach, jak również z posiadanej dokumentacji. W dniu [...] września 2010 r. wniesiony został do Burmistrza [...] wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie rozgraniczeniowe zakończyło się w dniu 8 lipca 2011 r. kiedy to podpisany został protokół graniczny ustalający granice m.in. pomiędzy działkami [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Postępowanie sądowe z uwagi na śmierć skarżącego J. N. w dniu 14 września 2012 r. zostało zawieszone postanowieniem Sądu z dnia 23 października 2012 r. a następnie podjęte postanowieniem z dnia 28 listopada 2012 r. po przeprowadzeniu postępowania w którym ustalono, że następcami zmarłego J. N. stały się K. M. i E. K.. Dalsze postępowanie sądowe toczyło się więc z udziałem następców prawnych po zmarłym skarżącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] , którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiające na podstawie art. 61a § 1 kpa wszczęcia na wniosek J. N. postępowania w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w [...], gm. [...]. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja kpa pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie było wniesienie podania przez osobę, nie posiadającą przymiotu strony w myśl art. 28 kpa. Zaznaczyć należy, że przepis art. 61 a § 1 kpa może mieć zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Nie może jednak budzić wątpliwości, że wydanie rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisu, powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zgodzić się trzeba z tezą, że w innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądanie następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por.: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że postępowanie administracyjne toczyło się z naruszeniem art. 61 a § 1 kpa. Ocen dotyczących kwestii materialnoprawnych stanowiących podstawę interesu prawnego wnioskodawcy organ winien bowiem dokonać we wszczętym postępowaniu, a nie w uzasadnieniu postanowieniu o charakterze formalnym. Rozważania prowadzone w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji nie mają charakteru formalnego bowiem dotyczą oceny legitymacji skarżącego i posiadania przez niego przymiotu strony a więc przesłanki materialnoprawnej. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że organ powiatowy przystąpił do merytorycznego badania sprawy dokonując oględzin przedmiotowej inwestycji i oceny jej zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Następnie, po analizie materialnoprawnych przesłanek organ pierwszej i drugiej instancji odmówiły na podstawie art. 61 a kpa wszczęcia postępowania uznając, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Tego rodzaju postępowanie nie jest możliwe bez wszczęcia postępowania, nie zachodziła bowiem w sprawie sytuacja oczywistego braku przymiotu strony składającego wniosek. Ponowne rozpoznanie wniosku skarżącego (w miejsce którego wstąpili -następcy prawni) o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, powinno nastąpić zatem po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do oceny czy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Postępowanie powinno zostać zakończone decyzją, przy czym może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po jego przeprowadzeniu okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu nie mającego legitymacji do jego złożenia. Wskazać należy, że postępowanie nie dotyczy pozwolenia na budowę, lecz legalności i zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych na działce 111 i 112 . Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 a § 1 kpa i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ), zw. p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a