VII SA/Wa 1163/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014r., znak: [...] na podstawie art. 104 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwana dalej Prawem budowlanym, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] października 2013r. znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie budynku gospodarczego o wymiarach 3,50 x 4,50 x 2,50 m, usytuowanego na działce nr [...] (poprzednio [...]) w [...], wykonanego bez wymaganego prawem zgłoszenia przez M. B. - stwierdził nieważność ww. decyzji. Powyższa decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego, który organ wojewódzki przedstawił w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadząc postępowania legalizacyjne w związku z wybudowaniem w 2010r. przez M. B. budynku gospodarczego o wymiarach 3,50 m x 4,50 m i wysokości 2,50 m na działce nr [...]przy ul. [...]w [...] na granicy z działką sąsiednią o nr [...], pomimo sprzeciwu wniesionego przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonej w nim dokumentacji. Wobec nie przedstawienia nakazanych ww. postanowieniem dokumentów, organ powiatowy, decyzją z dnia [...] lutego 2011r., znak: [...] nakazał, na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę ww. budynku gospodarczego. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2012r. znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego. PINB w [...] prowadził postępowanie egzekucyjne w administracji w celu wyegzekwowania nakazanej rozbiórki, które zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. znak: [...]. Informacje od M. B., iż została wykonana rozbiórka przedmiotowego budynku gospodarczego, nie zostały potwierdzone przez organ nadzoru budowlanego I instancji, który trzykrotnie dokonał wizji w dniu [...] lipca 2012 r., w dniu [...] września 2012r. oraz w dniu [...] czerwca 2013 r. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że zmienił się natomiast właściciel nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w [...], na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] maja 2011r. i nowym właścicielem stała się J.W.. Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] października 2013r. znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego o wymiarach 3,50 x 4,50 x 2,50 m, usytuowanego na działce nr [...] (poprzednio [...]) w [...], wykonanego przez M. B., wskazując, że decyzja z dnia [...] lutego 2011r. znak: [...], nakazująca rozbiórkę ww. budynku, stała się bezprzedmiotowa wobec poprzedniego właściciela i zostanie przeniesiona na nową właścicielkę. Po czym, decyzją z dnia [...] października 2013r. znak: [...], na podstawie art. 154 kpa, organ I instancji, zmienił swoją decyzję znak: [...]z dnia [...] lutego 2011r. i nakazał J. A.W. rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. Po rozpatrzeniu odwołania J. W. od ww. decyzji, organ wojewódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie art. 154 kpa. Jednocześnie, badając sprawę w postępowaniu odwoławczym, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]stwierdził, iż decyzja PINB w [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, która nie była zaskarżona w drodze odwołania przez żadną ze stron, wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 kpa w związku z art. 548 § 1 Kodeksu cywilnego i jako obarczoną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ podjął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Przechodząc do prawnego uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał przepis art. 105 § 1 kpa i podkreślił, że postępowanie organów nadzoru budowlanego w sprawie samowolnie wybudowanego przez M. B. budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] na granicy z działką sąsiednią o nr [...] zostało zakończone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2012r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego. Zatem orzeczony obowiązek rozbiórki podlega wykonaniu, a w przypadku uchylania się zobowiązanego od jego wykonania, podlega on egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zmiana właściciela na podstawie umowy kupna-sprzedaży, powoduje już z mocy prawa, w myśl ww. art. 548 Kodeksu cywilnego, przeniesienie obowiązku rozbiórki na nowego właściciela nieruchomości. Zmianie uległ jedynie podmiot zobowiązany do jego wykonania. Ta okoliczność nie wymaga zmiany decyzji ostatecznej i przeniesienia na nowego właściciela obowiązku w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. Fakt zmiany zobowiązanego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania (zakończonego przecież ostateczną decyzją) w sprawie rzeczonego budynku. Organ I instancji wyjaśnił także, iż rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Biorąc pod uwagę powyższe w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013r. należało z urzędu wyeliminować z obrotu prawnego, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 kpa. Po rozpoznaniu odwołania J. W. od ww. decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić gdy decyzja dotknięta jest najcięższymi wadami prawnymi wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Organ odwoławczy podał, że jedną z przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Dalej, organ odwoławczy mając na uwadze stan faktyczny sprawy, który wskazano wyżej opisując decyzję I instancji podkreślił, nakaz rozbiórki jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym, wynika on bowiem z faktu władztwa nad określoną rzeczą. Dokonanie czynności cywilnoprawnej, polegającej na przeniesieniu własności nieruchomości, powoduje to, że nie poprzedni właściciel, ale nowy będzie zobowiązany do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością tej nieruchomości. To uregulowanie dotyczy postępowania administracyjnego. Obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu przechodzi z mocy prawa z chwilą przejścia na nowego właściciela własności przedmiotowej nieruchomości. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji, gdy przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zobowiązany do rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej zbył własność nieruchomości, której dotyczył nałożony obowiązek i nie posiada już władztwa nad rzeczą, nie może on być zobowiązany do wykonania publicznoprawnego obowiązku rozbiórki związanego z własnością tej nieruchomości. W związku z tym, zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r. nr 1015) organ egzekucyjny uprawniony jest do ustalenia aktualnego właściciela nieruchomości i wystawienia przeciwko niemu tytuł wykonawczego. Okoliczność, że inwestor i właściciel obiektu budowlanego, który był stroną w postępowaniu, w którym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę zbył nieruchomość, nie oznacza, że obowiązek wykonania decyzji nie obciąża już ani inwestora, ani aktualnego właściciela nieruchomości . Powołał wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 1071/05). W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nabycie nieruchomości obciążonej nakazem rozbiórki powoduje z mocy prawa przeniesienie nakazu rozbiórki na nowego właściciela tej nieruchomości. Brak jest podstaw do wydawania przez organ odrębnej decyzji administracyjnej w tym zakresie i umorzenia postępowania. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2011r., znak: [...], nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego powoduje, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] października 2013r., znak: [...], obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 105 § 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił także, iż z uwagi na charakter postępowania nieważnościowego podnoszone kwestie i zarzuty J. W. pozostają bez wpływu na treść podjętej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła J.W. kwestionując ją w całości. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami, bardzo dla niej krzywdząca oraz sprzeczna z zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu administracyjno-prawnego w zakresie w którym została wydana. Skarżąca podniosła, że w publikacjach prawa budowlanego definicja małej architektury dotyczy obiektów takich jak: altany ogrodowe, kapliczki, pomieszczenia z przeznaczeniem przechowywania artykułów gospodarstwa domowego o powierzchni do 25 m². Zdaniem skarżącej są to obiekty niezwiązane z gruntem o konstrukcji lekkiej, wznoszone w ramach zagospodarowania terenu, bez wyposażenia w instalacje ogólnych mediów. Skarżąca podniosła, że jej obiekt spełnia wszystkie powyższe kryteria i niesłusznie został zakwalifikowany jako obiekt budowlany. Podała, że przepisy prawa budowlanego określają, że takie obiekty są dla funkcji mieszkalnej o stałej konstrukcji użytkowej powstające z gotowych prefabrykatów lub modułów budowlanych, wyposażonych w instalacje technologicznie-użytkowe. Zdaniem skarżącej tej wykładni całkowicie nie odpowiada i tych wymogów nie spełnia przedmiotowa altana. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Uwaga ta ma w sprawie niniejszej kardynalne znaczenie bowiem zarzuty skargi odnoszą się do prawidłowości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2011r. orzekającej nakaz rozbiórki, podczas gdy decyzje te nie są przedmiotem kontroli Sądu. Skarga skierowana została bowiem wobec decyzji wydanej w odrębnym, samodzielnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] października 2013r. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszym postępowaniu , zaś decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013r w przedmiocie umorzenia postępowania zapadła z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. wyczerpującym dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Wszystkie powyższe uwagi odnoszą się jednak do wszczętego i toczącego się postępowania, czy to na wniosek czy też z urzędu . Tymczasem kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z dnia [...] października 2013r. zapadła pomimo, iż nie toczyło się żadne postępowanie w przedmiocie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...]w [...] ( poza postępowaniem egzekucyjnym). Postępowanie w tym przedmiocie zostało zakończone ostateczną decyzją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r., a więc w październiku 2013r. nie toczyło się postępowanie administracyjne które musiało zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Słusznie ponadto organy wskazują ,iż zbycie nieruchomości wraz z obiektem podlegającym rozbiórce nie wszczyna nowego postępowania w ramach nadzoru budowlanego wobec tej samej samowoli budowlanej w stosunku do której zapadła już pozostająca w obiegu pranym ostateczna decyzja orzekająca rozbiórkę. W takiej bowiem sytuacji zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r. nr 1015) organ egzekucyjny uprawniony jest do ustalenia aktualnego właściciela nieruchomości i wystawienia przeciwko niemu tytuł wykonawczego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).