VII SA/Wa 1164/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. skargę oddala. Prezydent Miasta [....] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2006r zmienił decyzję ostateczną o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych Nr [....] z dnia [...] czerwca 2005r. zezwalającą na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie sali kinowej i pomieszczeń zaplecza dawnego kina [...] przy ul. M. w W. na potrzeby Teatru [...] w ten sposób, że: zatwierdził aneks do projektu budowlanego przebudowy sali kinowej i pomieszczeń zaplecza dawnego kina [...] przy ul. M. w W. i zezwolił na budowę według tego projektu. Pozostałe warunki decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2005r. pozostają bez zmian. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, zamierzenie to jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2006r. ustalającą zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie teatru [...] , dobudowie przejścia krytego oraz zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową lokalu użytkowego na działce nr [...] , [...] i [...] , a inwestor złożył wymagane dokumenty. Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. P. w W. , wskazując, że zamienny projekt budowlany dotyczy nieruchomości na dz. nr [...] przy ul. P., a nie działki przy ul. M. , której dotyczył projekt przed zmianą oraz że aneks dotyczy zakresu zmian będącego w istocie dobudową na innej nieruchomości. Członkowie Wspólnoty są współużytkownikami wieczystymi nieruchomości na dz.[...] przy ul. P., będącej w obszarze oddziaływania przedmiotowej rozbudowy, a działka nr [...] jest obciążona służebnością dojścia i dojazdu na rzecz działki nr [...] . Wojewoda [...] decyzją nr [....] z dnia [...] kwietnia 2007r. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [....] września 2006r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując zapis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. oraz art. 3 pkt 20 tej ustawy wskazał na ograniczony krąg podmiotów uprawnionych do brania aktywnego udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Podkreślając, że status strony w myśl art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego musi wynikać z przepisów prawa materialnego, Wojewoda stwierdził, iż odpis KW [...] dla działki ew. nr [....] nie wskazuje, aby Wspólnota Mieszkaniowa miała interes prawny w przedmiotowej sprawie administracyjnej, bowiem zapis o nieodpłatnej służebności dojścia i dojazdu nie wyczerpuje przesłanek z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego Wspólnota w żadnej mierze nie wykazała pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym aby przysługiwało jej prawo udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na wykonanie robót przebudowy sali kinowej i pomieszczeń zaplecza dawnego kina [...] przy ul. M. Stwierdzenie, że odwołanie pochodzi nie od strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa stanowiło o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skargę sądową na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa zarzucając naruszenie art. 28 kpa i art. 107 § 3 kpa oraz nieuwzględnienie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego mimo, że Wspólnota jest użytkownikiem wieczystym sąsiedniej nieruchomości będącej w obszarze oddziaływania inwestycji co wynika z przepisów rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz rozporządzenia Min. MSW i A z dnia 16 czerwca 2006r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Strona skarżąca przyznała, że nie była stroną postępowania o pozwolenie na roboty budowlane objęte decyzją Nr [...] i nie była tamtym postępowaniem zainteresowana. Sytuacja uległa zmianie, gdy inwestor w 2006r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy działki [....] i [...] , które stanowią wewnętrzne podwórze dla nieruchomości sąsiedniej nr [...] , której współużytkownikami są członkowie Wspólnoty. Nieruchomość, działka [...] znalazła się w obszarze oddziaływania obiektu który miał być rozbudowany na nieruchomościach nr [...] i [....]. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy Wspólnotę uznano za stronę czyli przyjęto, że ma interes prawny, a zatem nieuznanie strony występującej w tamtym postępowaniu przy postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Stanowisko to zdaniem skarżącej potwierdza fakt uchylenia przez Sąd powołanej decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości [....] i [...] , co powoduje, że decyzja Nr [...] o którą chodzi w sprawie zezwala na rozbudowę budynku bez posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji umorzenie postępowania odwoławczego było bezpodstawne i strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.), sąd sprawuje kontrole działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrolowana przez Sąd decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umarza postępowanie odwoławcze w sprawie zatwierdzenia aneksu do projektu budowlanego przebudowy sali kinowej i pomieszczeń zaplecza dawnego kina oraz zezwolenia na budowę wg tego projektu, gdyż składający odwołanie nie ma przymiotu strony postępowania, co skutkuje niemożnością rozpoznania odwołania merytorycznie. Określenie strony postępowania zawiera art. 28 kpa stanowiący, iż jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania czynności organu sprzecznych z tymi potrzebami. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny tj. stan w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984r.; sygn. akt I SA 1748/83 oraz wyrok NSA z 12 lutego 2002r. sygn. akt V SA 1123/2001). Art. 28 kpa pozostaje w związku z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. W myśl art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 kpa i mającego zastosowanie w postępowaniach o pozwolenie na budowę, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że członkowie odwołującej się Wspólnoty choć są współużytkownikami wieczystymi nieruchomości nr [...] położonej w sąsiedztwie spornej inwestycji, jednakże automatycznie nie oznacza to bycia przez nich stroną postępowania o pozwolenie na budowę krytego przejścia oraz zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na działce nr [...]. Zapis ustawy stanowi bowiem wyraźnie, iż nieruchomość ta musi znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu, a na tę okoliczność strona skarżąca nie przedstawiła argumentów wskazujących szkodliwość takiego oddziaływania. Według art. 3 pkt 20 prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ograniczenia te muszą wynikać z charakteru i funkcji tego obiektu budowlanego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, a strona skarżąca nie udokumentowała, że projektowana inwestycja narusza jej uzasadnione interesy prawne w jakimś zakresie, przy naruszeniu określonych przepisów. Zapis o nieodpłatnej służebności dojścia i dojazdu nie wyczerpuje przesłanek z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Z zapisu księgi wieczystej działki nr [....] nie wynika też, aby członkowie Wspólnoty byli jej właścicielami, zaś podnoszona kwestia zmniejszenia podwórka nie pozbawia ich dostępu do drogi publicznej. Z reguły każda inwestycja prowadzona w zwartej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższego sąsiedztwa, co jednak samo przez się nie oznacza i nie może prowadzić do wniosku, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę stanowi naruszenie prawa. Za nietrafne należy uznać twierdzenie, że decyzja zezwalająca na rozbudowę teatru zaistniała bez ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem decyzja Prezydenta [...] została wydana w dniu [....] września 2006r. tj. w okresie kiedy istniała w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy ustalająca zasady zagospodarowania tego terenu, którą to decyzją wyeliminowało z obrotu dopiero orzeczenie sądowe z 19 marca 2007r.. Jednocześnie w odniesieniu do argumentacji skargi wywodzącej interes prawny z postępowania dotyczącego warunków zabudowy wskazać należy, że uczestniczenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza automatycznie interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Normy prawne określające interes prawny w każdym z tych postępowań są inne i nie przekładają się w sposób prosty w płaszczyznach tych postępowań. Sąd działający na podstawie art. 134 ppsa rozstrzyga, w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza że ogranicza się tylko do zbadania prawidłowości zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie jest to decyzja proceduralna organu odwoławczego, a zatem podnoszone naruszenia przepisów przeciwpożarowych i niezgodne z przepisami wydanie pozwolenia na budowę może być badane w ewentualnym postępowaniu nieważnościowym odnośnie decyzji o pozwoleniu na budowę. Liczne zarzuty podnoszone co do decyzji Nr [....] z [...] września 2006r., w tym postępowaniu sądowym są nieskuteczne, bowiem dotyczą ewentualnych wad tej decyzji, a nie interesu prawnego Wspólnoty o który chodzi w decyzji zaskarżonej. Z akt sprawy wynika, że w sprawie decyzji Prezydenta [...] Nr [....] w dniu 11 października 2006r. złożono wniosek o wznowienie tego postępowania, zaś w dniu 3 października 2006r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...]. Przedmiotowe postępowanie sądowe jest związane ze zwykłym trybem odwoławczym od decyzji nr [...] i wywołane zostało skargą na decyzję organu II instancji umarzającą postępowanie odwoławcze. Wskazać tu należy, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności bada kwestię czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. Kwestia ta może być zweryfikowana tylko w sposób procesowy na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie strony nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego z art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Taka też decyzja zapadła w niniejszej sprawie z uwagi na brak przymiotu strony odwołującej się Wspólnoty. Za chybiony należy więc uznać, w świetle powyższego, zarzut bezpodstawności umorzenia. Wprawdzie zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że uzasadnienie decyzji nie spełnia przesłanek art. 107 § 3 kpa, ale to naruszenie przepisu pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia, a zatem nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu. Reasumując skarga jako bezpodstawna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).