VII SA/Wa 1165/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 23) dalej k.p.a. , po rozpatrzeniu zażalenia J. R. utrzymał w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2016 r. znak: [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].11.2012 r. znak: [...] który działając na podstawie art. 267 K.p.a., odmówił zwolnienia J. R. od poniesienia kosztów postępowania administracyjnego w wysokości 984 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt cztery złotych) w sprawie zgodności z przepisami drewnianej stodoły zlokalizowanej na działce nr geod. [...]położonej przy ul. [...]w [...], ustalonych postanowieniem z dnia [...].11.2012 r. znak: [...]. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego badane postanowienie organu I instancji nie jest dotknięte żadną z istotnych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7, kwalifikujących postanowienie do wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]przedmiotowe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]listopada 2012r., znak: [...], nie kwalifikuje się do stwierdzenia jego nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, że postanowienie PINB w [...]z dnia [...].11.2012 r. znak: [...] zostało wydane na podstawie art. 267 K.p.a., który to przepis stanowi, że "W razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach." Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że zwolnienie z kosztów lub części kosztów oparte na art. 267 K.p.a. ma charakter uznaniowy, co oznacza, że do organu należy wybór sposobu rozstrzygnięcia powyższej kwestii. Innymi słowy nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 267 K.p.a. organ administracyjny nie jest obowiązany do zwolnienia z kosztów związanych z tokiem postępowania. Przepis ten stwarza fakultatywną podstawę do zwolnień o charakterze socjalnym (zob. [...]). W rozpatrywanej sprawie, J. R. wniósł o zwolnienie go w całości z kosztów wykonania ekspertyzy stodoły zlokalizowanej na działce nr geod. [...]w [...], powołując się na swoją trudną sytuację materialną. Skarżący wskazał, że jego jedynym źródłem utrzymania jest dochód z tytułu wynajmu części należącego do niego budynku mieszkalnego w kwocie 980 zł netto, który nie wystarcza nawet na jego utrzymanie. Całym jego majątkiem jest dom. Nie ma żadnych oszczędności. Od prawie 2 lat nie pracuje i nie ma prawa do zasiłku. PINB w [...]uznał, że J. R. nie zasługuje na skorzystanie z tzw. "prawa ubogich", ponieważ w ocenie organu nie zachodziła określona w art. 267 K.p.a. przesłanka niewątpliwej niemożności poniesienia przez niego kosztów. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zobowiązany nie wymienił żadnych przeciwwskazań uniemożliwiających podjęcie pracy zarobkowej. Nie posiada on na utrzymaniu rodziny. Wskazał także na fakt, że w okresie wyznaczonym do dostarczenia ekspertyzy, posiadał znacznie wyższe dochody, ponieważ w roku szkolnym 2009/2010 pracował jako nauczyciel. Ponadto, w ocenie organu zwolnienie J. R. od poniesienia kosztów sporządzenia ekspertyzy byłoby również działaniem aspołecznym, ze względu na sąsiadów, którzy ponieśli znaczne koszty w wyniku szeregu postępowań wszczętych na jego wniosek. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z treści uzasadnienia kontrolowanego postanowienia PINB w [...]wynika, że organ rozważył i ocenił sytuację materialną skarżącego. Jego ocena nie była dowolna, organ wskazał bowiem argumenty przemawiające za nieuwzględnieniem wniosku skarżącego. Organ dostatecznie uzasadnił swój wybór. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że z uwagi na uznaniowy charakter postanowienia w przedmiocie zwolnienia z kosztów, kontrola takiego postanowienia w postępowaniu nadzwyczajnym jest ograniczona do zbadania, czy organ nie wyszedł poza ramy uznania administracyjnego. Oceniając pod tym kątem kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie GINB stwierdził, że nie została przekroczona granica uznania administracyjnego. Organ nie może natomiast oceniać słuszności dokonanego przez organ wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił , że z uwagi na uznaniowy charakter postanowienia w przedmiocie zwolnienia z kosztów, kontrola takiego postanowienia w postępowaniu nadzwyczajnym jest ograniczona do zbadania, czy organ nie wyszedł poza ramy uznania administracyjnego. Oceniając pod tym kątem kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie GINB stwierdził, że nie została przekroczona granica uznania administracyjnego. Organ nie może natomiast oceniać słuszności dokonanego przez organ wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji uznał, że PINB w [...]nie dopuścił się rażącego naruszenia art. 267 K.p.a. odmawiając zwolnienia J. R. z kosztów postępowania. Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2016 zaskarżył J. R. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6,7,8,9,10 w związku z art. 138 § 1, 144 k.p.a. w wyniku przeprowadzenia postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, zaniechania podjęcia na wniosek Skarżącego kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu Skarżącego, a także przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością, przy jednoczesnym braku wyczerpującego informowania Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, poprzez niesłuszną odmowę (tj. bezczynność i przewlekłość) sprostowania z urzędu przez organ Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]pouczenia zawartego w swoim postanowieniu z dnia [...].11.2012, nr [...], przez co Skarżącemu odmówiono dokonania kontroli tego postanowienia przez organ wyższego szczebla w tzw. postępowaniu zwykłym, stwierdzając niesłusznie, iż tylko i wyłącznie na wniosek Skarżącego można było dokonać sprostowania wyżej wspomnianego postanowienia PINB w [...], a przez co niesłuszne stwierdzenie przez skarżony organ, że to z winy Skarżącego nastąpiła odmowa przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na powyższe postanowienie, kiedy to organ PINB w [...]błędne pouczenie zawarte w swoim postanowieniu powinien sprostować z urzędu. art. 111 § 1a k.p.a. w związku z art. 112 i art. 126 k.p.a. poprzez niesprostowanie z urzędu przez organ Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]błędnego pouczenia, co do możliwości wniesienia na nie zażalenia, zawartego w postanowieniu z dnia [...].11.2012, nr [...], na co zwrócił uwagę w swoim prawomocnym i ostatecznym postanowieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2015, nr [...]. art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób bezczynny i przewlekły co miało miejsce w ocenie Skarżącego z rażącym naruszeniem prawa - Skarżący w tej kwestii złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]do organu wyższego szczebla, tj. [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], gdyż przez okres jak dotąd 3 lat, Skarżącemu odmawia się dokonania kontroli postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].11.2012, nr [...], a następnie złożył skargę w tej kwestii na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, prowadzonego przez PINB w [...]. art. 77, 78, 80, 81 k.p.a. w związku z art. 5 ust 1, art. 6, art. 7 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji poprzez odmowę Skarżącemu dokonania kontroli postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].11.2012, nr [...], w tzw. postępowaniu zwykłym, czyli w wyniku błędnego pouczenia w nim zawartym, co do braku możliwości złożenia na nie zażalenia i niesprostowaniem z urzędu przez organa nadzoru budowlanego tego postanowienia. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 2 Ustawy z dnia 02.06. 1997 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, przez brak zapewnienia w toku postępowania sprawiedliwości i rzetelności przy rozstrzyganiu o sytuacji jednostki. art. 7 Ustawy z dnia 02.06.1997 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasad praworządności. art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku brakiem środka zaskarżenia w postępowaniu zwykłym postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].11.2012, nr [...]. art. 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z ogólnie pojętym zakazem nadużywania praw przez organy administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a.. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rzeczą tutejszego Sądu, było dokonanie oceny zaskarżonego i poprzedzającego postanowienia z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie w sprawie, nie będąc przy tym związany granicami skargi (zawartymi w niej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli była prawidłowość orzeczenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2016 r. utrzymującego w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2016 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].11.2012 r. który działając na podstawie art. 267 K.p.a., odmówił zwolnienia J. R. od poniesienia kosztów postępowania administracyjnego w wysokości 984 zł. Na wstępie należy zauważyć, ze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości orzeczeń administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności orzeczenia musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje orzeczenie. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja lub postanowienie uznane za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Biorąc więc pod uwagę, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostało w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana orzeczenie została wydana, instytucja ta, będąca w opozycji od zasady trwałości orzeczeń administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa, może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się również trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej orzeczenia z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przy ocenie, czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące, znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009r.,sygn.akt IOSK 1729/07, niepubl.). W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonych w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. W takim zatem kontekście Sąd dokonał oceny postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dochodząc do wniosku, że nie może podzielić oceny Skarżącego dotyczącej rażącej wadliwości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...].11.2012 r. znak: [...] który działając na podstawie art. 267 K.p.a., odmówił zwolnienia J. R. od poniesienia kosztów postępowania administracyjnego w wysokości 984 zł. Przedmiotem oceny organów orzekających w postępowaniu nadzwyczajnym było w/w postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. zatem to czy wskazany przez Skarżącego organ działał przewlekle lub pozostawał w bezczynności nie ma wpływu na ocenę kwestionowanego postanowienie w postępowaniu nadzwyczjnym. Nie może mieć też wpływu błędne pouczenie strony o środkach zaskarżenia ponieważ ma w takim przypadku postępowanie umożliwiające stronie przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Podzielając zatem stanowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego o wyjątkowym trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sąd podkreśla, że dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a, uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanego postanowienia. W ocenie Sądu stan prawny oraz faktyczny rozpoznawanej sprawy ustalony przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, uprawniał go do odmowy zwolnienia J. R. od poniesienia kosztów postępowania administracyjnego. [...]WINB prawidłowo ocenił, że kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym postanowienie PINB w [...]z dnia [...].11.2012 r. nie jest dotknięte żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Postanowienie PINB w [...]z dnia [...].11.2012 r. zostało wydane na podstawie art. 267 K.p.a., który to przepis stanowi, że "W razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach." Zwolnienie z kosztów lub części kosztów oparte na art. 267 K.p.a. ma zatem charakter uznaniowy, co oznacza, że do organu należy wybór sposobu rozstrzygnięcia powyższej kwestii. Innymi słowy nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 267 K.p.a. organ administracyjny nie jest obowiązany do zwolnienia z kosztów związanych z tokiem postępowania. PINB w [...]uznał, że J. R. nie zasługuje na skorzystanie z tzw. "prawa ubogich", ponieważ w ocenie organu nie zachodziła określona w art. 267 K.p.a. przesłanka niewątpliwej niemożności poniesienia przez niego kosztów. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zobowiązany nie wymienił żadnych przeciwwskazań uniemożliwiających podjęcie pracy zarobkowej. Nie posiada on na utrzymaniu rodziny. Wskazał także na fakt, że w okresie wyznaczonym do dostarczenia ekspertyzy, posiadał znacznie wyższe dochody, ponieważ w roku szkolnym 2009/2010 pracował jako nauczyciel. Ponadto, w ocenie organu zwolnienie J. R. od poniesienia kosztów sporządzenia ekspertyzy byłoby również działaniem aspołecznym, ze względu na sąsiadów, którzy ponieśli znaczne koszty w wyniku szeregu postępowań wszczętych na jego wniosek. Z treści uzasadnienia kontrolowanego postanowienia PINB w [...]wynika, że organ rozważył i ocenił sytuację materialną skarżącego. Jego ocena nie była dowolna, organ wskazał bowiem argumenty przemawiające za nieuwzględnieniem wniosku skarżącego. Organ dostatecznie uzasadnił swój wybór. Reasumując, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał, że z punktu widzenia wymagań przepisu art. 267 k.p.a. i uznaniowy charakter postanowienia w przedmiocie zwolnienia z kosztów, kontrola takiego postanowienia w postępowaniu nadzwyczajnym jest ograniczona do zbadania, czy organ nie wyszedł poza ramy uznania administracyjnego. Oceniając pod tym kątem kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie słusznie GINB stwierdził, że nie została przekroczona granica uznania administracyjnego. Organ nie mógł natomiast oceniać słuszności dokonanego przez organ wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.