VII SA/Wa 1166/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...][...]-[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa" oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", po rozpatrzeniu wniosku F. S. z dnia [...] grudnia 2011 r. o zawieszenie postępowania toczącego się przed [...]-[...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego pod nr [...], w sprawie rozbiórki części budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], użytkowanego jako mieszkalny, tj. części dobudowanej samowolnie w 1969 r., odmówił zawieszenia postępowania toczącego się w sprawie rozbiórki części budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], użytkowanego jako mieszkalny, tj. części dobudowanej samowolnie w 1969 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy ww. obiektu budowlanego toczy się od wielu lat przed organami administracji publicznej. I tak decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki części rozbudowanej przedmiotowego budynku. Powyższa decyzja została uchylona przez [...]-[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]stycznia 2011 r., znak: [...], który jednocześnie orzekł o stwierdzeniu wykonania obowiązku określonego w prawomocnej decyzji z dnia [...] sierpnia 1969 r., znak: [...], wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury oraz zobowiązał inwestora, w tym przypadku prawnych spadkobierców W. G., tj.: H. G., E. G., Z. G. i H. B., do uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części ww. budynku usytuowanego przy ul. [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi A. S. wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 246/11 uchylił decyzję organu II instancji, wskazując, że przyczyną uchylenia decyzji było pozbawienie nią strony dwuinstancyjności postępowania. W związku z wyrokiem, organ zobowiązany był ponownie rozpatrzyć odwołania A. S. i F. S. od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] i dlatego przed wydaniem nowego rozstrzygnięcia poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie F. S. wystąpiła z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. o zawieszenie postępowania toczącego się przed [...]-[...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego pod nr [...], do czasu rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta [...] sprawy dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], działce nr [...] (na tej nieruchomości znajduje się również przedmiotowy budynek gospodarczy użytkowany jako mieszkalny przez H. G.). Natomiast z oświadczenia A. S., złożonego w organie w dniu [...] stycznia 2012 r. wynika, że wystąpił on do Urzędu Miasta [...] Wydziału Administracji Budowlanej z wnioskiem o wydanie ww. decyzji dla budowy nowego budynku mieszkalnego, gospodarczego oraz garażu, a dotychczasową zabudowę planuje rozebrać. Organ podkreślił, że F. S. oraz A. S. nie są jedynymi współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] oraz że H. G. (współwłaścicielka ww. posesji) w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. nie wyraziła zgody na planowane inwestycje A. S. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez A. S. realizacji nowego budynku mieszkalnego, gospodarczego oraz garażu, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozpatrywanej aktualnie sprawie dotyczącej rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego dokonanej w 1969 r., w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 kpa. Organ podkreślił również, że w związku z wyrokiem WSA w [...], w niniejszej sprawie jest zobowiązany stosować się do zaleceń prawomocnego wyroku i stosownie do nich kontynuować postępowanie, co wynika z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia F. S. i A. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozpoznając zażalenie, organ wskazał, że w związku z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/BK 246/11 uchylającym decyzję [...] - [...] WINB z dnia [...] stycznia 2011 r., organ ten zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia odwołań F. S. i A. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r., w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki samowolnie dobudowanej części budynku gospodarczego, użytkowanego jako mieszkalny, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Zdaniem organu zrealizowana w 1969 r. inwestycja podlega regulacji przepisów Prawa budowlanego z 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), ponieważ w myśl art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie GINB, rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej przyszłej inwestycji, w miejscu istniejącej, nie ma znaczenia dla postępowania w sprawie oceny prawidłowości decyzji PINB dla Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010r., znak: [...]. Zatem brak jest związku przyczynowego pomiędzy ww. okolicznością wskazywaną przez F. S., a rozstrzygnięciem organu w sprawie odmowy wydania nakazu rozbiórki części budynku gospodarczego, w związku z czym uznać należy, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] odnośnie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej przyszłej inwestycji, w miejscu istniejącej, na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], nie jest zagadnieniem wstępnym o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S., zarzucając mu naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, - art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez niewłaściwą interpretację stanu faktycznego sprawy oraz treści złożonego wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego z powołaniem się na fakt braku w aktach sprawy wymaganej przez prawo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do samowoli budowlanej budynku gospodarczego, przy jednoczesnym postępowaniu przed innym organem w sprawie takowej decyzji - [...], - art. 7 kpa, art. 77 kpa, 80 kpa, poprzez nie zbadanie zakresu i przedmiotu postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sprawie [...] i w stosunku do sprawy w przedmiocie odmowy wydania nakazu samowolnie dobudowanej części budynku gospodarczego w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Skarżący wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie postanowień obu instancji. W ocenie skarżącego postępowania przed Kujawsko-Pomorskim WINB winno być zawieszone do czasu dostarczenia do akt sprawy decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczego nielegalnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż jak to wynika z akt sprawy, istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej przez [...]-[...] WINB, a wynikiem innego postępowania i zajęcie stanowiska przez inny organ administracji publicznej jakim jest Prezydent Miasta [...] w sprawie [...] dotyczącej zgodności zabudowy nielegalnego budynku gospodarczego z decyzją o warunkach zabudowy w aktualnym stanie prawnym. Skarżący zarzucił organom błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie [...] nie jest związane bezpośrednio ze sprawą przed [...]-[...] WINB i nie dotyczy przedmiotowego nielegalnego budynku gospodarczego, mimo że wniosek skarżącego skierowany do Prezydenta Miasta [...] jest szerszy, gdyż swoim zakresem obejmuje również nową zabudowę przy likwidacji przedmiotowego budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest tylko i wyłącznie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], którym organ utrzymał w mocy postanowienie [...]-[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] odmawiające zawieszenia postępowania toczącego się w sprawie rozbiórki części budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], użytkowanego jako mieszkalny, tj. części dobudowanej samowolnie w 1969 r. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jest to obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania przez organ administracyjny. Mając na względzie treść powyższego przepisu procesowego, należy stwierdzić, iż zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Oceniając zatem prawidłowość kontrolowanych aktów należało ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie wystąpiło "zagadnienie wstępne". Wyjaśniając znaczenie tego pojęcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obejmuje ono sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Formułując wymóg istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, kodeks nie określa jej charakteru. Jednak w ocenie Sądu, przepis art. 97 kpa wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, czyli instytucji wstrzymującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Judykatura przyjmuje, że o wystąpieniu takich zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (przykładowo wyrok NSA z dnia 22 października 1991 r., sygn. akt SA/Wr 936/91, publik. ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90). Przy czym owej bezpośredniej zależności nie można utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Zawieszając zatem postępowanie administracyjne na omawianej podstawie, organ nie może kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy całkowicie podzielić pogląd organów obu instancji, iż nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem w sprawie dotyczącej odmowy wydania nakazu rozbiórki części budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], użytkowanego jako mieszkalny, tj. części dobudowanej samowolnie w 1969 r., a rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta [...] w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej przyszłej inwestycji, w miejscu istniejącej, na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zrealizowana w 1969 r. inwestycja podlega regulacji przepisów Prawa budowlanego z 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), ponieważ w myśl art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z powyższego wynika zatem, że rozstrzygnięcie sprawy warunków zabudowy stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2010r., sygn. akt II SA/Kr 98/10). Jednakże chodzi o warunki zabudowy dotyczące tej inwestycji, której dotyczy postępowanie główne, tj. w tym przypadku części budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], użytkowanego jako mieszkalny i dobudowanej samowolnie w 1969 r. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. o zwieszenie postępowania wystąpiła F. S. wskazując jako podstawę zawieszenia konieczność rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta [...] sprawy dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], działce nr [...]. Natomiast z oświadczenia A. S., złożonego w organie w dniu [...] stycznia 2012 r. wynika, że wystąpił on do Urzędu Miasta [...] Wydziału Administracji Budowlanej z wnioskiem o wydanie ww. decyzji dla budowy nowego budynku mieszkalnego, gospodarczego oraz garażu, a dotychczasową zabudowę planuje rozebrać. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zarzut skarżącego błędnego przyjęcia, iż nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej przez [...]-[...] WINB, a wynikiem innego postępowania i zajęcie stanowiska przez inny organ administracji publicznej jakim jest Prezydent Miasta [...] w sprawie [...] jest niezasadny. Kontrolując Sąd stanął na stanowisku, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo zgodnie z zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, organy administracji podjęły bowiem wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić. O kosztach zastępstwa prawnego orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)