VII SA/Wa 1168/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego skargę oddala W dniu 28 stycznia 2009 r. I. D. , właścicielka garażu przy ul. [...] w [...], zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o uciążliwościach związanych z pobudowanym garażem przy ul. [...] w [...], należącym do M. i J. C., wskazując na zalewanie wodą deszczową dachu i ściany jej garażu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w związku z pismem z dnia 28 stycznia 2009 r. I. D. zamieszkałej przy ul. [...] w [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia zgodności z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę pobudowanego garażu na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] lutego 2009 r. przeprowadził oględziny budowlane budynku garażowego przy ul. [...] w [...] i stwierdził, że "do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. j.w. został dobudowany przedsionek oraz garaż. Roboty zrealizowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].06.2008 r. wydanej przez Prezydenta [...]. Budynek został pobudowany i jest użytkowany na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...].12.2008 r. do PINB [...]. Urząd w ustawowym terminie nie zgłosił sprzeciwu. Obiekt jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem oraz nie stwierdził istnienia zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia 15 kwietnia 2009 r. na podstawie art. 104 i 105 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zgodności z przepisami pobudowanego garażu na nieruchomości przy ul. [...] w [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadził oględziny garażu przy ul. [...] w [...]. Stwierdził, że budowę garażu zrealizowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. wydanej przez Prezydenta [...]. Obiekt jest użytkowany na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...] grudnia 2008 r., wobec którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie zgłosił sprzeciwu. Zatem brak jest podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków w trybie nadzoru budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. D.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że "organ I instancji nie dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Niesporne jest, że przedmiotowy budynek zrealizowany został w oparciu o decyzję na pozwolenie na budowę wydaną przez Prezydenta [...] nr [...] w dniu [...].06.2008 r. Ponadto niniejszy obiekt jest użytkowany na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...].12.2006 r., wobec którego PINB [...] nie zgłosił sprzeciwu w ustawowym terminie. (...). Skarżąca nie kwestionowała legalności wybudowania przedmiotowego garażu. We wniosku z dnia [...].0.2009 podkreślono okoliczność zalewania wodą deszczową dachu garażu przy ul. [...]". Organ drugiej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Stosownie do § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Przepis ten ma na celu ochronę uzasadnionego interesu osób trzecich. Z § 126 ust. 1 powyższego rozporządzenia wynika, że dachy i tarasy, a także zagłębienia w ścianach powinny mieć odprowadzanie wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej, a w przypadku braku takiej możliwości dopuszcza się oprowadzanie wód opadowych na własny teren. Organ nadzoru budowlanego jest upoważniony do podejmowania działań niezbędnych do usunięcia zagrożenia dla ludzi i mienia albo usunięcia oszpeceń terenu, gdy obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i narusza warunki techniczne. Organ pierwszej instancji winien więc zbadać i ocenić konieczność nałożenia na właściciela garażu przy ul. [...] obowiązków o których mowa w art. 66 Prawa budowlanego. W zaskarżonej decyzji brak jest bowiem odniesienia do kwestii związanych z odprowadzaniem wody deszczowej z garażu, zaś skromny materiał dowodowy nie pozwala ocenić, czy zarzuty w tej kwestii są zasadne. Umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie należy uznać zatem za przedwczesne. Ponieważ zgromadzony materiał dowodowy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, organ odwoławczy w myśl art.138 § 2 K.p.a. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji celem dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. C., wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma charakter pozorny. Stwierdzenie że organ pierwszej instancji "nie dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy" jest sprzeczne z treścią wydanej decyzji i jej uzasadnieniem. Skoro organ pierwszej instancji nie dokonał nieprawidłowej oceny sprawy, to oznacza to, że ocena ta była prawidłowa. Garaż został wybudowany w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę i skutecznie oddany do użytkowania, wobec czego niemożliwe jest prowadzenie wobec takiego obiektu postępowań w trybie przepisów rozdziału V ustawy Prawo budowlane "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Uzasadnienie decyzji organ oparł na "nieprawdziwym stwierdzeniu" , że I. D. nie kwestionowała legalności wybudowania garażu, skoro w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. wskazano, że oględziny w przedmiotowej sprawie przeprowadzono w związku z pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. mieszkańca nieruchomości sąsiedniej w sprawie sprawdzenia zgodności z przepisami (a więc legalności) pobudowanego budynku garażowego. Niezrozumiałym dla skarżącej jest powoływanie się na art. 66 prawa budowlanego w kontekście konieczności zbadania kwestii odprowadzania wody deszczowej z dachu garażu przy ul. [...], gdyż od momentu zakończenia budowy przedmiotowego garażu do chwili obecnej nie dokonywano w nim z żadnych przeróbek, czy zmian. Nadto przepis ten odnosi się do obiektów budowlanych, które w wyniku użytkowania zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska lub są w nieodpowiednim stanie technicznym, zaś w protokole z oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnotowano, iż takich zagrożeń nie stwierdzono. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowi art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwana dalej K.p.a.). Ocenie Sądu podlega jedynie prawidłowość zastosowania wyżej wymienionego przepisu, zgodnie z którym organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzją organu pierwszej instancji. Przy takim ujęciu pozornie wydawałoby się, że poczynione w skardze zarzuty są zasadne. Jednakże, jak to wynika z art. 138 § 2 k.p.a., oceniając zakres kompetencji przyznanej temu organowi, należy również uwzględnić dyspozycję art. 136 k.p.a. Z tego ostatniego przepisu wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Natomiast w sytuacji, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym z punktu widzenia potrzeby rozstrzygnięcia danej sprawy (" w całości lub w znacznej części"), organ odwoławczy nie może zakończyć sprawy merytorycznie bez narażania się na zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy ocenia jedynie potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wyznacza jego zakres. Nie rozstrzyga natomiast merytorycznie sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając w przedmiotowej sprawie decyzję kasacyjną dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i na tej podstawie wskazał, jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione. Natomiast przyczyny, z powodu których uznał za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Sąd podziela argumentację organu odwoławczego przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie podniósł, że "Niesporne jest, że przedmiotowy budynek zrealizowany został w oparciu o decyzję na pozwolenie na budowę wydaną przez Prezydenta [...] nr [...] w dniu [...].06.2008 r. Ponadto niniejszy obiekt jest użytkowany na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...].12.2006 r., wobec którego PINB [...] nie zgłosił sprzeciwu w ustawowym terminie(...). Skarżąca nie kwestionowała legalności wybudowania przedmiotowego garażu. We wniosku z dnia [...].0.2009 podkreślono okoliczność zalewania wodą deszczową dachu garażu przy ul. [...]". Organ odwoławczy trafnie zauważył, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii związanych z odprowadzanie wody deszczowej z garażu przy ulicy [...] w [...]. Stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w tej mierze żadnego postępowania wyjaśniającego, opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na fakcie wydania decyzji na pozwolenie na budowę oraz użytkowania obiektu na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, wobec którego Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgłosił sprzeciwu. W najmniejszym zaś stopniu nie odniósł się do zarzutów I. D. dotyczących zalewania dachu jej garażu. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie wskazał, że rzeczą organu pierwszej instancji było uwzględnienie art. 61 i 66 Prawa budowlanego oraz § 29 i 126 § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ pierwszej instancji określając okoliczności przesądzające o umorzeniu postępowania, nie przeprowadził postępowania w takim zakresie, jak tego wymagają powyższe przepisy. Prawidłowo więc organ odwoławczy stwierdził potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.