VII SA/Wa 1168/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi D. S. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2010r, znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r.,Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po wszczęciu na wniosek D. S. i T. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2007r. znak : [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2007r., w części dotyczącej wypełnienia luksferami lub innym materiałem o podobnych właściwościach otworu okiennego na parterze budynku w pokoju o powierzchni użytkowej 18,90m2, w ścianie od strony zachodniej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił istotę instytucji " stwierdzenia nieważności" podkreślając, że jest to postępowanie odrębne od postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a jego głównym celem jest ustalenie czy decyzja ta nie jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa. W niniejszej sprawie inwestorzy D. i T. S. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002r. uzyskali pozwolenie na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego. W związku z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r. wstrzymano roboty budowlane, a następnie kontrolowana decyzją z dnia [...] grudnia 2007r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) nałożono na inwestorów obowiązek wypełnienia luksferami lub innym materiałem o podobnych właściwościach otworu okiennego w piwnicy, otworu okiennego na klatce schodowej oraz otworu okiennego na parterze budynku w pokoju o pow. użytkowej 18.9 m2, w ścianie od strony zachodniej, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązujące w dacie wydania decyzji z dnia 1 października 2002r. przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1994r.,nr 15, poz. 140 ze zm.) określały w § 12 odległości w jakich można sytuować budynek od granicy działki. Roboty budowlane polegające wykonaniu w rozbudowywanym na działce [...] w [...], budynku mieszkalnym otworu okiennego w pokoju na parterze, w ścianie od strony zachodniej, w odległości mniejszej niż 4m od granicy działki sąsiedniej, zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od w/w przepisów. Oznacza to, że zasadnie nałożono obowiązki określone w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. Decyzja odpowiada prawu i nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. i T. S.. Wskazali, że okno od strony zachodniej znajduje się w ścianie, która posadowiona jest w odległości znacznie przekraczającej 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr [...]. Działka ta oddzielona jest od ich działki drogą publiczną. Organ zatem nie miał podstaw do nakazania wypełnienia luksferami okna od strony zachodniej, gdyż takie jego usytuowanie nie narusza przepisów prawa. Podkreślili, że składając wniosek precyzyjnie określili swoje żądanie wskazując na wadliwość decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. w części orzekającej obowiązek wypełnienia otworu okiennego luksferami od strony zachodniej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. , znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt, 1 Kpa. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z dnia [...] grudnia 2007r nie jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności. Stosownie do § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , ściana z otworami okiennymi można sytuować w odległości 4 m od granicy działki. Organ powiatowy zatem zasadnie, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 , nałożył na inwestorów obowiązki określone w decyzji w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nakaz wypełnienia luksferami lub innym materiałem o podobnych właściwościach znajduje swoje oparcie w art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że badana część decyzji nie narusza rażąco prawa. Decyzja nie jest także obarczona żadną inna wadą skutkującą stwierdzenie jej nieważności . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli D. i T. S. Decyzji zarzucili naruszenie art.. 107 § 3 , art. 155, art. 156 § 1 Kpa oraz art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 19994r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie skarżących organy obu instancji z naruszeniem przepisów postępowania nie odniosły się do ich argumentacji dotyczącej charakteru sąsiedniej działki położonej od strony zachodniej ich nieruchomości, która jest droga publiczną, a nie działką budowlaną, w związku z czym odległości określone w § 12 ust. 4 rozporządzenia nie mają do niej zastosowania. Oznacza to, że nakaz wypełnienia okna od strony zachodniej luksferami został wydany bez podstawy prawnej. Nie ma bowiem przepisu zakazującego sytuowanie ściany z otworami okiennymi w odległości 4 m od granicy z droga publiczną. Okoliczność ta była podnoszona zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i odwołaniu od decyzji organu I instancji mimo to żaden z organów się do niej nie odniósł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.]. W myśl art. 134 cytowanej ustawy Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to tryb umożliwiający wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia tych przesłanek zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 Kpa. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduj wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym została wydana. W postępowaniu tym jednak, tak jak w postępowaniu zwykłym organ zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania , rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz do uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji, przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje ustalenie czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie odwoławcze nie dokonał właściwej oceny decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego . Skarżący D. i T. S. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2007r. , w części dotyczącej wypełnienia luksferami lub innym materiałem o podobnych właściwościach otworu okiennego na parterze budynku w ścianie od strony zachodniej podnosili , iż organ orzekł ten obowiązek nie uwzględniając faktu, iż działka od strony zachodniej graniczy z drogą publiczna, a nie działką budowlaną. Organ I instancji rozpoznając złożony wniosek wskazał, iż § 12 ust. 4 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie precyzyjnie określa odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami, która w niniejszej sprawie nie została zachowana. Także decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego całkowicie pomija podnoszony w odwołaniu zarzut wydania kontrolowanej decyzji , w skarżonym zakresie, bez podstawy prawnej. Jak zasadnie podnoszą skarżący obowiązkiem organu odwoławczego było rozpatrzenie podniesionego zarzutu i ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórzył rozważania organu I instancji dotyczące rozporządzenia wykonawczego w oparciu o które należy oceniać odległość budynku od granicy z sąsiednią działką co w niemniejszej sprawie nie stanowi istoty problemu. Skoro skarżący konsekwentnie podnoszą okoliczność, że działka na której wybudowali dom od strony zachodniej graniczy z drogą publiczną, a nie działką budowlaną to obowiązkiem organu nadzoru była weryfikacja tych twierdzeń. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnieni faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn , z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej. W niniejszej sprawie uzasadnienie skarżonej decyzji narusza art. 107 § 3 Kpa, gdyż w ogóle nie zawiera analizy zgromadzonego w sprawie zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji materiału dowodowego oraz oceny tej decyzji pod kontem, kwalifikowanej wadliwości określonej w art. 156 § 1 Kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy postępowanie przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.