VII SA/Wa 1169/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi J. Z. i K. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, VII SA/Wa 1169/06 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania J. Z. i K. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r, znak: [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 1996r. udzielającej J. Z. i K. M. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego - pijalni piwa na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. S. w O. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2006r., Wojewoda [...] po wszczęciu postępowania na wniosek Z. W. i Z. M., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 1996r, udzielającej J. Z. i K. M. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego - pijalni piwa na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. S. w O. Organ wojewódzki uznał, że został naruszony w sposób rażący art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 1996r., w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r odwołanie złożyli J. Z. i K. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił pogląd organu I instancji , że decyzją Prezydenta Miasta O. o pozwoleniu na budowę został naruszony w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej pijalni piwa dołączyli oprócz innych dokumentów dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci "umowy najmu placu" z dnia 1 czerwca 1996r., zawartej pomiędzy O. Spółdzielnią Mieszkaniową a J. Z. i K. M., dotyczącą najmu placu pod pawilon tymczasowy, zlokalizowany przy ul. S. [...] w O. W § 2 tej umowy stwierdzono, że " Wynajmujący oddaje a Najemca przyjmuje w najem plac pod pawilon tymczasowy, położony w O. przy ul. S. [...] o łącznej pow. użytkowej 180m2." W oparciu o tak wykazane prawo do nieruchomości Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] czerwca 1996r. udzielił J. Z. i K. M. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego - pijalni piwa na działkach nr [...] i [...], położonych przy ul. S. w O. Organ odwoławczy stwierdził, że z zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego integralną część wydanego pozwolenia na budowę wynikało, że Prezydent Miasta O. udzielił pozwolenia na budowę obiektu trwale związanego z gruntem ( projekt budowlany przewidywał fundamenty o szer. 40 cm, zagłębione I,0m poniżej poziomu terenu) - czyli na inny obiekt niż wynikający z zapisu "umowy najmu placu". W myśl przepisu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1994r. Nr 89 poz. 414 z późn.zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania inkryminowanej decyzji, przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, pokrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Brak zgody wynajmującego i odpowiedniej zmiany umowy najmu, dopuszczającej budowę o charakterze trwałym - zamiast obiektu tymczasowego, organ uznał za równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wzniesienia na wynajętym terenie spornego pawilonu. Natomiast wydanie decyzji wbrew dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego uznał za rażące naruszenie prawa, skutkujące na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Skargę na powyższe rozstrzygniecie złożyli inwestorzy J. Z. i K. M. - domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz jego błędną ocenę. Wskazali, że wybudowany prze nich budynek nie jest sprzeczny z postanowieniami umowy najmu z dnia 1 czerwca 1996 r. oraz , że Spółdzielnia jako wynajmujący nigdy nie kwestionowała dokonanych na mocy umowy najmu naniesień na gruncie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz.1269). Dokonane przez organy ustalenie, że wydanie kwestionowanego pozwolenia na budowę dokonane zostało z rażącym naruszeniem prawa, opierało się na stwierdzeniu braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie możliwości wybudowania pawilonu handlowego - pijalni piwa według projektu przedłożonego przez inwestora, a dotyczącego obiektu trwale związanego z gruntem . Jednak nie było kwestionowane, że w sprawie niniejszej inwestor dołączył do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę umowę najmu z dnia 1 czerwca 1996 r. Ustalenia tej umowy zawartej między inwestorem a Spółdzielnią Mieszkaniową miały charakter zobowiązaniowy, dający inwestorowi uprawnienie do wykonania określonych naniesień na gruncie będącym w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni. W § 2 tej umowy strony zawarły postanowienie, że " Wynajmujący oddaje a Najemca przyjmuje w najem plac pod pawilon tymczasowy, położony w O. przy ul. S. [...] o łącznej pow. użytkowej 180m2." Ocena postanowień tej umowy powinna uwzględniać również wykładnię oświadczeń woli stron umawiających się, dokonaną zgodnie z art. 65 § 2 kodeksu cywilnego. Strony wyraźnie powołują się w umowie na regulacje kodeksowe w zakresie treści wiążącego ich stosunku prawnego. W ocenie Sądu rozumienie treści tej umowy powinno być dokonane właśnie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 65 § 2 k.c. Przepis ten stanowi, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Bez wątpienia zgoda na wybudowanie pawilonu tymczasowego wyrażona umownie przez Spółdzielnię dawała inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast kwestia postanowień szczegółowych, w tym § 4 tej umowy, w żadnym razie nie prowadzi do wniosku, że stronom chodziło o wybudowanie obiektu tymczasowego w znaczeniu przepisów Prawa budowlanego. W myśl przepisu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1994r. Nr 89 poz. 414 z późn.zm.), przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, pokrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Istotnie zatwierdzony kwestionowaną decyzją budynek nie stanowi w świetle tego przepisu obiektu tymczasowego. Jednak w ocenie Sądu o tymczasowości w tym znaczeniu nie myślały strony wiążące się umową. Tymczasowość ta zdaniem Sądu związana była raczej z istotą umowy i oznaczała, że tak długo ma istnieć budynek jak długo strony związane będą umową najmu, która zawarta była wprawdzie na czas nieokreślony ale z możliwością jej wypowiedzenia przez każdą ze stron ( § 5 umowy ). Co więcej jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego między umawiającymi się stronami nigdy nie zaistniały rozbieżności, co do treści tej umowy w zakresie trwałości budynku zatwierdzonego kwestionowaną decyzją. Dlatego wadliwy jest zdaniem Sądu pogląd, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego ( Dz. U. z 1994r. nr 89, poz. 414 z póź. zm.) . Zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W kontekście tych rozważań należy przypomnieć organom administracji, które będą ponownie orzekać w tej sprawie, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Wśród przesłanek nieważności przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymienia rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszono wielokrotnie, iż rażące naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tymczasem przedłożona organowi umowa i jej treść były takie, że trudno uznać, iż organ rażąco naruszył prawo, poprzez zatwierdzenie projektu przewidującego wybudowanie budynku trwale związanego z gruntem. W ramach postępowania nieważnościowego organy wadliwe przyjęły, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie wzięto pod uwagę , że w okolicznościach sprawy prawo do dysponowania nieruchomością wynikające ze stosunku umownego podlega także wykładni w ramach przepisów kodeksu cywilnego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą wsteczną, a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. Organ nadzoru miał zatem obowiązek zbadać jedynie okoliczności istniejące w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Dlatego późniejsze zdarzenia prawne powodujące zmianę stanu własności gruntu, na którym wzniesiony został przedmiotowy budynek nie mogły mieć znaczenia dla oceny wadliwości decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r. Jakkolwiek zdarzenie to zrodziło określone skutki cywilnoprawne i możliwość dochodzenia roszczeń między aktualnym właścicielem gruntu a inwestorami, to jednak pozostaje bez wpływu na ocenę aktu wydanego w przeszłości i w innym stanie prawnym. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Ponadto na podstawie art. 152 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. orzeczono jak w pkt II wyroku .