VII SA/Wa 1169/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Prezydent [...]. decyzją z dnia [...] kwietnia 1997r., Nr [...] działając na podstawie art. 28 ust.1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 i 4, art. 36, art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. nr 141 poz.692) - zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. pozwolenie na budowę I sektora składowiska odpadów komunalnych według wersji ograniczonej do terenu miasta K. (wersja I) wraz z budową drogi dojazdowej wewnętrznej, oraz zaplecza socjalnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1997r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta [...] i H. M. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 1997r. Organ odwoławczy podniósł, iż zamierzona inwestycja poprzedzona została opracowaniem oceny oddziaływania na środowisko, oraz uzyskała niezbędną opinię władz sanitarnych. W obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego K. obszar, na którym zlokalizowana jest zamierzona inwestycja zapisany jest pod symbolem 32 Nu oznaczającym "tereny składowania i utylizacji odpadów komunalnych i przemysłowych". Ponadto uciążliwość drogi dojazdowej do wysypiska nie będzie odbiegać od uciążliwości innych dróg publicznych tej kategorii. W odniesieniu do zarzutów H. M. stwierdzono, iż nieruchomość skarżącej znajduje się poza zasięgiem projektowanej strefy ochronnej wysypiska, a zawarte w skardze zarzuty dotyczące przyszłej rozbudowy składowiska i poszerzenia strefy ochronnej będą miały znaczenie w przyszłych postępowaniach administracyjnych dotyczących ewentualnej rozbudowy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006r. znak [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U., Nr 98 z 2000r. poz.1071) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003r.z późn.zm), po przeprowadzeniu postępowania z wniosku T. M. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [..] maja 1997r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] – odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ administracji wyjaśnił, iż analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że w toku rozpatrywania przez Wojewodę [...] odwołania H. M. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 1997r. o pozwoleniu na budowę stwierdzono, że nieruchomość skarżącej leży poza strefą ochronną wysypiska. Takie rozwiązania projektowe otrzymały akceptację organów inspekcji sanitarnej oraz Wojewody [...], właściwych w sprawach dokonywania uzgodnień tego rodzaju inwestycji. W ocenie organu, na obecnym etapie niniejszego postępowania, obejmującym merytoryczne badanie zaistnienia okoliczności uzasadniających wzruszenie decyzji, stwierdza się zasadność zarzutu skarżącego, dotyczącego niezgodności w treści mapy własnościowej, stanowiącej część projektu budowlanego wysypiska. Zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy korespondencją pomiędzy Burmistrzem Miasta Cz., Prezydentem Miasta K. oraz [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w trakcie sporządzania dokumentacji projektowej, błędnie określono przebieg granic administracyjnych powiatów K. i B. oraz granice działek. Zarzut ten, o ile potwierdził błędy w części dokumentacji projektowej wysypiska, pozostaje bez wpływu na podjęte w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia. Niezgodność przebiegu granic nieruchomości, w żaden sposób nie wpływa na istotną dla inwestycji i terenów przyległych rozpiętość strefy ochronnej. Strefa ta, bowiem jest ustalana na podstawie zakresu oddziaływania inwestycji, a nie w zależności od przebiegu granic nieruchomości. Mając na względzie powyższe oraz fakt, iż nieruchomość wnioskodawcy znajduje się poza strefą ochronną wysypiska, powoduje, że brak jest podstaw do wzruszenia wydanych w sprawie wysypiska przez organy administracji architektoniczno - budowlanej decyzji. Ustosunkowując się do drugiego z zarzutów kierowanych wobec zakończonych postępowań administracyjnych, dotyczącego niewywiązania się Zarządu Miasta K. z podjętej uchwały, którą "zobowiązano się do sfinansowania budowy dla pięciu rodzin, zamieszkałych na granicy strefy ochronnej", stwierdzono, że z uwagi na fakt, iż nie był to warunek lub nakaz wynikający z uzgodnienia wymaganego przepisami szczególnymi, które inwestor winien był dokonać przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, nie mógł być egzekwowany przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Organ wydający stosowne pozwolenie nie posiadał kompetencji do poruszenia tej kwestii w wydanym pozwoleniu. Z uwagi na powyższe, postanowiono jak w sentencji niniejszej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006r., znak: [...] działając na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm) po rozpatrzeniu wniosku T. M. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006r., znak:[...] odmawiającej, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997r., znak: [...]– odmówił stwierdzenia nieważności niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania złożył T. M., wskazując jako przesłankę art. 145 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 Kpa. Wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 Kpa. Organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r., znak: [...], wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997r., znak: [...]. Jednakże jako przesłankę stanowiącą podstawę wznowienia podał art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Pod kątem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa zostało również przeprowadzone postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Powyższe działanie organu administracji architektoniczno-budowlanej w ocenie organu nadzorczego było obarczone wadą, jednakże nie jest to wada kwalifikowana, będąca podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. We wniosku bowiem T. M. wskazywał literalnie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 Kpa, jednakże analiza treści tego wniosku wskazywała na art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Zdaniem organu uwzględniona przez wojewódzki organ administracji architektoniczno-budowlanej przesłanka wznowienia zawarta w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa nie daje podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., znak:[...], odmawia, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997 r., znak: [...], w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, jednakże gdyby organ przeprowadził postępowanie w oparciu o przesłanki wskazane przez wnioskodawcę ( art. 145 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 Kpa ), to rozstrzygnięcie byłoby identyczne. T. M. nie przedstawił bowiem prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu, które potwierdzałoby twierdzenie, iż dowody ustalające istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia 01 lutego 2006 r., znak: [...], jest obarczone wadą, jednakże nie jest to wada stanowiąca podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071, z późn. zm. ) po rozpatrzeniu wniosku T. M. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006r. Organ administracji podtrzymał argumentację zawartą w kontrolowanej decyzji, podnosząc, iż jakkolwiek decyzja Wojewody [...] z dnia [..] lutego 2006r. odmawia, uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [..] maja 1997 r., w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, to jednak gdyby organ przeprowadził postępowanie w oparciu o przesłanki wskazane przez wnioskodawcę ( art. 145 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 Kpa ), to rozstrzygnięcie byłoby identyczne. Organ podniósł ponadto, iż w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dochodzi do badania sprawy co do jej istoty, lecz jego przedmiotem jest wyłącznie ocena, czy zaistniały w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji badanej. Z tego względu wszelkie zarzuty odnoszące się do meritum zasadności podjętej przez Wojewodę [...] decyzji pozostają poza sferą orzekania organu, jako wykraczające poza przedmiot rozpoznawanej sprawy i pozbawione wpływu dla niniejszego rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. M. wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie oddziaływania wysypiska, jednakże w trakcie przygotowywania projektu budowlanego ustalenia oparto na mapie zasadniczej posiadającej błędy, skutkiem czego nieruchomość skarżącego znalazła się poza strefą ochronną. Jej kształt i wielkość nie zgadzają się z posiadanymi przez skarżącego mapami własnościowymi. W skardze podniesiono również, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [..] grudnia 2006r. wziął pod uwagę jedynie skutki społeczno-gospodarcze i w sposób instrumentalny wniosek przyporządkował do jednej przesłanki wznowienia postępowania. Przedmiotowy wniosek zawierał numerowaną listę przesłanek zaś Wojewoda [...] odniósł się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2006r. tylko do dwóch przesłanek tj. pierwszej i trzeciej. Ponadto skarżący zarzucił, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niesłusznie stwierdził, że nie przedstawiono prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu, gdyż do wniosku z dnia [...] lipca 2005r. o wznowienie postępowania załączono pismo z dnia [...] kwietnia 2005r. Starosty [...] (znak[...]) do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które potwierdzało argumenty o fałszywości mapy do celów projektowych. W ocenie skarżącego stanowiło to podstawę, do unieważnienia decyzji Wojewody [...], zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie kwalifikując jako wadliwego działania organu administracji architektoniczno - budowlanej postąpił z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Podkreślić należy, iż kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny i umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie, sprawa bowiem nie toczy się w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). W opinii Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006r., znak: [...] odmawiającej po wznowieniu postępowania uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997r., znak [...]. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997r. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. We wniosku, co prawda, powołano art. 145 § 1 pkt 1 i 6 kpa, jednakże analiza jego treści pozwalała na ustalenie, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w ocenie skarżącego winno było zostać wznowione ponieważ wyszły na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne nie znane organowi. Strona skarżąca w uzasadnieniu wniosku powołała min. pismo Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] kwietnia 2005r. oraz pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] grudnia 2004r., które potwierdzało rozbieżność pomiędzy przebiegiem granicy ewidencyjnej działki nr 6 (będącej własnością strony skarżącej) uwidocznionej w zasobie geodezyjnym i kartograficznym miasta K. a granicą funkcjonującą z zasobie geodezyjnym i kartograficznym powiatu b. Istniejące rozbieżności granic miały wpływać, w ocenie wnioskodawcy, na zakres strefy ochronnej, która miała również obejmować jego nieruchomość i co w konsekwencji spowodowałoby powstanie zobowiązania miasta do wykwaterowania i zabezpieczenia lokalu zastępczego. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, iż organy administracji prawidłowo zakwalifikowały wniosek skarżącego jako oparty o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz zgodnie z przepisami procedury administracyjnej przeprowadziły postępowanie wznowieniowe. Ustalenie bowiem, iż wniosek złożyła osoba do tego legitymowana, że dotyczy on decyzji ostatecznej, oraz że podana przyczyna wznowienia jest wymieniona w art. 145 kpa obligowało do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Postanowienie to stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania przez właściwy organ co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po zapoznaniu się z materiałami sprawy Sąd podziela również zasadność stanowiska, iż brak było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997r. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która przedstawia określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Okoliczność dotycząca rozbieżności co do przebiegu granic między danymi ewidencyjnymi dotyczącymi sąsiadujących ze sobą powiatów nie mogła stanowić podstawy uzasadniającej uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1997r. Jak wskazano na wstępie rozważań Sądu, ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest zatem gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000 r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000 r. III SA 2244/99). Kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2006r. powołanej przesłanki nie wypełniała, stąd też brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Na marginesie wskazać należy, iż nie można uznać za zasadny zarzutu strony skarżącej, iż nie odniesienie się przez organy administracji do przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 6, wskazanych przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania, stanowiło rażące naruszenie prawa. Naruszenie prawa mogące mieć znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy w trybie odwoławczym nie musi mieć decydującego znaczenia przy rozpoznawaniu sprawy w trybie nadzorczym (stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa). Inna jest bowiem waga zakresu przedmiotowego naruszeń prawa uwzględnianych przez organ odwoławczy, inna zaś przez organ rozpatrujący sprawę w trybie nadzoru. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.