VII SA/Wa 1169/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi H. W. i L. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku rekreacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. W. i L. W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania H. W. i L. W. ("skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia na skarżących obowiązku wykonania rozbiórki budynku rekreacyjnego o wymiarach dłuższych boków 14,35 m x 11,85 m zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] – utrzymał w mocy tę decyzję. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., "k.p.a.") oraz 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB wskazał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] listopada 2014 r. ustalono, że na terenie działki o nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], znajduje się budynek rekreacyjny o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokrytym blachodachówką o nieregularnych kształtach o wymiarach dłuższych boków 14,35 m x 11,85 m. Stan techniczny budynku oceniono jako dobry. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną, zamontowano grzejniki (ogrzewanie kominkowe). PINB ustalił również, że ww. obiekt powstał samowolnie w latach osiemdziesiątych XX wieku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], PINB, w oparciu o art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., "Prawo budowlane z 1974 r.") nakazał skarżącym wykonanie rozbiórki budynku rekreacyjnego o wymiarach dłuższych boków 14,35 m x 11,85 m, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do [...]WINB, w ustawowym terminie, złożyli skarżący. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. [...]WINB utrzymał w mocy ww. decyzję. 3. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. [...]WINB stwierdził, że w świetle materiału dowodowego (zebranego w wyniku prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez PINB) oraz charakteru spornego obiektu nie budzi wątpliwości konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak wynika bowiem z treści art. 103 Prawa budowlanego do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, z którego wynika, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym, w przypadku przedmiotowej samowoli budowlanej popełnionej, jak bezsprzecznie ustalono, przed 1994 r. zastosowanie powinien mieć przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Stosownie do treści powołanego wyżej przepisu, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ stwierdził więc, że jedną z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność jej lokalizacji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. [...]WINB, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że celem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" sformułowany został w czasie teraźniejszym. Wykładnia językowa omawianego przepisu wskazuje więc, że do oceny stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu należy stosować stan prawny z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej, a nie z daty jej realizacji. W ocenie organu zasadne więc było dokonanie analizy obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W niniejszej sprawie, zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji, dla terenu, na którym znajduje się sporny obiekt, brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz założeń do tego planu. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] jest działką leśną, a z udzielonych przez Wójta Gminy [...] informacji wynika, że ww. działka w dacie budowy spornego budynku także stanowiła grunt leśny. [...] WINB podkreślił, że jak wynika z udzielonych mu informacji, Gmina [...] nie posiada planów miejscowych, które obowiązywałyby dla ww. terenu w latach osiemdziesiątych XX wieku, a zatem w dacie budowy przedmiotowego obiektu. Jednocześnie podkreślił, że tereny te stanowiły obszary leśne i stanowią je do chwili obecnej. W ocenie [...] WINB zaszła więc okoliczność, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., przesądzająca o braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na realizacji obiektu rekreacyjnego o wymiarach dłuższych boków 14,35 m x 11,85 m zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] w związku z przeznaczeniem terenu, na którym został on zrealizowany, wykluczającym jego zabudowę. Powyższa niezgodność stanowi samoistną przesłankę wskazującą na konieczność nakazania rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej. [...]WINB przeprowadził także postępowanie zmierzające do ustalenia przeznaczenia przedmiotowego terenu od daty budowy ww. obiektu, które pozwoliło ustalić, że także wcześniej, na ww. nieruchomości brak było możliwości realizacji nowych obiektów o tym charakterze, a co za tym idzie – brak jest podstaw do legalizacji budynków powstałych w sposób samowolny. Odnosząc się do zarzutów odwołania, [...]WINB wskazał, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ stwierdził, że w jego ocenie uchwała właściwego organu dotycząca przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Taką możliwość daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plany bądź założenia jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe i niepewne, które nie stanowi podstawy do legalizacji przedmiotowego obiektu. 4. Skargę na decyzję [...]WINB z dnia [...] lutego 2016 r. złożyli H. W. i L. W., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: a. art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez m.in. niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego nieuwzględnienie planowanego przeznaczenia działki nr [...] położonej w m. [...], gm. [...], na cele związane z zabudową letniskową, b. art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru geodezyjnego [...], gdy została podjęta uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru geodezyjnego miejscowości [...], gm. [...], której założeniem jest przeznaczenie nieruchomości skarżących pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i letniskową, c. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1, 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i brak uchylenia tej decyzji w sytuacji, gdy zarzuty podniesione w odwołaniu uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegające m.in. na wydaniu decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część (i) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub (ii) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, b. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego oraz w związku z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności, poprzez nakazanie rozbiórki z uwagi na wybudowanie obiektu, w ocenie organu, niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy i chwili obecnej, z pominięciem rzeczywistej oceny i przeznaczenia terenu (tj. oznaczenia UTL) w okresie wcześniejszym uregulowanym wskazanym powyżej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. oraz miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., jak również brak ustalenia przeznaczenia nieruchomości w okresie 1975-1985. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organ w sposób nieprawidłowy zgromadził materiał dowodowy, nie sprawdzając np. przeznaczenia nieruchomości od daty budowy do dnia wydania decyzji. Co więcej, organ zaniechał sprawdzenia przeznaczenia nieruchomości zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] grudnia 1988 r. W ocenie skarżących organ nie wskazał, jakie przepisy zostały naruszone przy budowie i w okresie budowy obiektu, jak również, jakie aktualnie przepisy narusza przedmiotowa budowa. Organ również nie wskazał, które obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym wskazują, że teren, na którym znajduje się budynek, nie jest przeznaczony pod zabudowę. Skarżący podkreślili, że w dniu wydawania zaskarżonej decyzji nie istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale istniało studium uwarunkowań, które przewiduje na działce nr [...] zabudowę letniskową, co ich zdaniem sprawia, że organ nie był uprawniony do stwierdzenia, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie został przeznaczony pod zabudowę. Co więcej, w przygotowywanym planie zagospodarowania przestrzennego działka przeznaczona będzie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i letniskową co tylko potwierdza nieprawidłowość tej decyzji i błędy organu w zakresie ustalenia stanu faktycznego. 5. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją [...]WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie nałożenia na skarżących obowiązku wykonania rozbiórki budynku rekreacyjnego. Sąd ocenił zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów i uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 8. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 80. XX wieku, a więc organ prawidłowo przyjął, że samowola budowlana powstała podczas obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., i te przepisy należało stosować w odniesieniu do nakazu rozbiórki ww. budynku. Art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest więc zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wątpliwości dotyczące stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, LEX nr 1 404 021. Z uchwały tej wynika, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od początku jego budowy. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom [...]WINB, nie zostało przeprowadzone postępowanie zmierzające do ustalenia przeznaczenia przedmiotowego terenu od daty budowy budynku rekreacyjnego. Organ ograniczył się do analizy uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a więc planu, który obowiązywał już po wybudowaniu przedmiotowego budynku. W ocenie [...]WINB z powyższych zapisów planu jednoznacznie wynika, iż ww. plan miejscowy nie dopuszczał budowy, w sposób legalny, nowych obiektów, a w stosunku do już wybudowanych legalnie – zakazywał ich remontów bądź rewitalizacji. Ocena zapisów planu przeprowadzona przez [...]WINB nie pozwalała na ustalenie, czy budowa kwestionowanego budynku rekreacyjnego narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia [...] listopada 1994 r. Plan ten określał przeznaczenie działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek, jako tereny leśne z zabudową letniskową bez możliwości dalszej zabudowy, z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Oznacza to, że plan dopuszczał istniejącą zabudowę letniskową, a za taką należy uznać budynek rekreacyjny wybudowany w latach 80. XX wieku. Oznacza to, że stan faktyczny w sprawie nie został dokładnie ustalony, nie został zgromadzony i wyczerpująco wyjaśniony cały materiał dowodowy konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem naruszono art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, bowiem decyzja nie odpowiada wymogom określonym w tym przepisie. 9. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe, przede wszystkim obowiązany będzie wyjaśnić kwestię przeznaczenia nieruchomości skarżących od dnia wybudowania przedmiotowego budynku, jak również obowiązany będzie sprawdzić w ewidencji gruntów i budynków status przedmiotowej działki nr [...], oraz ustalić, czy dokonywany był remont przedmiotowego budynku 10. Mając powyższe na względzie, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.