VII SA/Wa 1170/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej" "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania [...]od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...]z dnia [...] grudnia 2015 r., nakazującej właścicielce całkowitą rozbiórkę miejsca gromadzenia odpadów stałych - śmietnika, znajdującego się w południowo - zachodnim narożu działki oznaczonej nr ewid. [...]obręb [...] położonej w [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy Pr. bud. nakazał [...] całkowitą rozbiórkę miejsca gromadzenia odpadów stałych - śmietnika, znajdującego się w południowo - zachodnim narożu działki oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...]. Uzasadniając decyzję [...]WINB wskazał na następujący stan sprawy. W dniu 18 czerwca 2015 r. PINB na wniosek [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie miejsca gromadzenia odpadów stałych znajdującego się w południowo - zachodnim narożu działki oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...]. W wyniku przeprowadzonych w dniu 17 lipca 2015 r. czynności kontrolnych ustalono, że na przedmiotowej działce w jej południowo - zachodnim narożu znajduje się śmietnik konstrukcji murowanej o wymiarze rzutu 2, 78 mx 1, 47 m, wykonany z cegły białej o szerokości ścianek 12 cm i wysokości 1, 00 m, mierząc od poziomu przyległego terenu. Wewnątrz śmietnika wydzielone są dwie przegrody z wylewką betonową gdzie znajdują się m. in. gruz, beczki. Przegroda śmietnika od strony zachodniej o wymiarze rzutu w świetle 1, 50 m 1, 23 m zadaszona dachem jednospadowym krytym blachą o kierunku spadku południowym. Dach wsparty na deskach drewnianych bez orynnowania. Przegroda od strony wschodniej o wymiarze rzutu w świetle 0, 94 m 1, 23 m. Śmietnik zlokalizowany przy fundamencie ogrodzenia od strony południowej i zachodniej. PINB decyzją Nr [...]z dnia [...] grudnia 2015 r. nakazał właścicielce [...] całkowitą rozbiórkę tego śmietnika Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła [...]. [...]WINB wyjaśnił, że w jego ocenie nakaz całkowitej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. miejsca gromadzenia odpadów stałych - śmietnika, nie znajduje uzasadnienia, stąd należało orzec o uchyleniu decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. i nakazać rozbiórkę w/w obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., wyłączone jest stosowanie art. 48 ustawy. Oznacza to, że likwidacja samowoli budowlanej następuje na podstawie przepisów art. 37 - 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Do protokołu czynności kontrolnych [...]pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczyła, że "(...) zabudowaną nieruchomość nabyłam darowizną w czerwcu 2013 r. Od dnia nabycia nieruchomości na działce nie prowadziłam żadnych robót budowlanych. Śmietnik konstrukcji murowanej został wybudowany przez nieżyjącego brata [...]w około 1980 - 1982 r. a następnie zadaszony prowizorycznym daszkiem, który był ciągle poprawiany z powodu zerwania wiatrem przez mojego brata (...). Nie posiadam żadnej dokumentacji na śmietnik". W odwołaniu od decyzji organu I instancji [...] wyjaśniła, że sporny śmietnik powstał w 1969 r. Organ II instancji mając na uwadze zarzuty podnoszone w odwołaniu pismem z dnia 10 grudnia 2016 r. zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o udzielenie informacji czy w latach 60-tych XX wieku lub później było wydane pozwolenie na budowę obiektów na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...]. Urząd Miasta [...] przy piśmie z dnia 10 lutego 2016 r. wskazał, że w rejestrach archiwum nie odnaleziono żadnej dokumentacji dotyczącej wydania w/w pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, zdaniem [...]WINB, organ I instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) ·znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, łub 2) ·powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosując przepis art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., organ zobowiązany jest badać obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 stwierdzono, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa wart. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić -także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W/w uchwale wskazano dodatkowo, że " (...) w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialno prawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce". Mając powyższe na uwadze organ powiatowy, na podstawie pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. ustalił, że w okresie od 1981 r. do końca 1994 r. (w okresie obowiązywania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr 12 [...] z dnia 30.05.1980 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Stołecznej Rady Narodowej nr 2 poz. 5 z 28.02.1981 r.) działka ewidencyjna nr [...] znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem G.4 RP przeznaczonym pod tereny upraw polowych i ogrodniczych. Od początku roku 2004 po dzień dzisiejszy przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji dokonał analizy stanu faktycznego przedmiotowej sprawy celem zbadania przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1, w wyniku której stwierdzono, iż występuje przesłanka zawarta w art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Sporny obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie z § 23 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt. 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. W zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej dopuszcza się zmniejszenie odległości określonych w ust. 1 od okien i drzwi do 3 m, od granicy działki do 2 m, a także sytuowanie zadaszonych osłon łub pomieszczeń na granicy działek, jeżeli stykają się one z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej bądź też przy linii rozgraniczającej od strony ulicy. Usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego znajdującego się w południowo - zachodnim narożu działki oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] przy fundamencie ogrodzenia od strony południowej i zachodniej narusza warunki określone w/w przepisach. W związku z tym słusznie PINB w [...] uznał, że w/w obiekt powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia tj. dla nieruchomości sąsiednich, a jego legalizacja nie jest możliwa. Jak stwierdził [...]WINB ponadto "W związku z tym zdaniem organu II instancji ewentualna legalizacja gołębnika nie jest możliwa i zaszły podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.".  W świetle powyższego, w ocenie [...]WINB, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy nakazać właścicielce [...] całkowitą rozbiórkę miejsca gromadzenia odpadów stałych - śmietnika, znajdującego się w południowo - zachodnim narożu działki oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] położonej w miejscowości [...]. Z powyższą decyzją nie zgodziła się [...], zaskarżając decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem, datowanym na 27 kwietnia 2016 r. W skardze wyjaśniła, że przedmiotowy obiekt powstał w latach 60-tych XX wieku. Błędnie organa zwracały się do Urzędu Miasta w [...] o nadesłanie informacji o dokumentach dotyczących budowy na działce skarżącej, gdyż w okresie budowy właściwym był Urząd Miasta w [...] , obecnie Starostwo Powiatowe w [...] . Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem organów, ze przedmiotowy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, a służy okresowo, jako pomieszczenie do przechowywania sadzonek roślin i jest pamiątką po zmarłym bracie. Podkreśliła, że usunęła prowizoryczny daszek w sposób nakazany jej przez PINB w trakcie oględzin i uprzątnęła rzeczy znajdujące się w tym obiekcie. Wyjaśniła także, że podane przez nią daty przypuszczalnej budowy (rok 1980 – 1982), zaprotokółowane przez PINB były orientacyjne. Dopiero informacje, uzyskane od matki pozwoliły jej na ustalenie, że obiekt powstał w latach 60-tych ub. w. W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 17 maja 2016 r. [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja organu II instancji, jak również poprzedzająca ją decyzja oraz decyzja PINB naruszają wskazane w dalszej części uzasadnienia przepisy prawa procesowego i materialnego. Z tego powodu powinny zostać uchylone. Na wstępie wyjaśnić należy, że podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, prowadzącego postępowanie zmierzające do wydania orzeczenia w przedmiocie zgodności z prawem wykonania obiektu budowlanego jest takie ustalenie stanu faktycznego, aby możliwym było wydanie właściwego rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę. Poprawnie bowiem ustalony stan faktyczny pozwala nie tylko na działanie zgodne z prawem (art. 6 k.p.a.), ale także umożliwia ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i pogłębia zaufanie obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Ustalenie stanu rzeczy jest elementem koniecznym procesu podejmowania decyzji (art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.), gdyż ta musi być oparta na podstawie prawnej, wyjaśnionej w uzasadnieniu decyzji wynikającej z ustalonego stanu faktycznego (art. 107 § 1 k.p.a.), który w decyzji (jej uzasadnieniu) powinien być dookreślony poprzez wskazanie faktów udowodnionych przez organ i przed organem (art. 107 § 3 k.p.a.). Jednocześnie, to ustalenie stanu faktycznego jest również istotne dla umożliwienia kontroli orzeczenia przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 w zw. z § 2 k.p.a.) lub ewentualnego uzupełnienia przez organ II instancji dowodów (art. 136 k.p.a.). Wskazać ponadto należy, że sąd administracyjny, dokonujący kontroli orzeczeń obu instancji, orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), nie prowadzi więc – co do zasady – postępowania dowodowego w zakresie zmierzającym do ustalenia stanu faktycznego, lecz tylko w wypadku istotnych wątpliwości i tylko z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek ustalenia stanu faktycznego spoczywa na organie administracji publicznej. Niewykonanie przez organ obowiązku należytego ustalenia faktów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia stanowi naruszenie ww. przepisów prawa administracyjnego, zaś utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy tak wadliwie wydanej decyzji stanowi ponadto naruszenie prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Przenosząc ww. rozważania na grunt niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że organ I instancji nie dokonał w zasadzie żadnych ustaleń, na podstawie których mógł w sposób opisany powyżej (a więc poprawnie) wydać decyzję, zwłaszcza poprzez najbardziej radykalne rozstrzygnięcie sprawy – nakazanie rozbiórki. Po pierwsze, akta sprawy nie pozwalają na zakwalifikowanie obiektu, co do którego organa orzekły o nakazie rozbiórki, jako śmietnika. Nie jest wiadomym, na jakiej podstawie organ I instancji określił przedmiotowy obiekt, jako miejsce gromadzenia odpadów stałych i w związku z tym przywołał regulację, ujętą w § 23 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), przewidującą, że odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt. 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Ani z protokółu oględzin, dokonanego przez PINB, ani ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby w przedmiotowym obiekcie znajdowały się pojemniki lub kontenery na odpady stałe. Bezkrytyczne przyjęcie przez [...]WINB takiego oznaczenia dokonanego przez PINB, pomimo braku jakichkolwiek ustaleń, czy dowodów na taką okoliczność świadczy o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a., jak również zasady pogłębiania zaufania z art. 8 k.p.a. To zaś z kolei powoduje, że nie można uznać działania organów obu instancji za zgodne z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), skoro określenie obiektu, jako miejsce gromadzenia odpadów powoduje określone skutki prawne. Po drugie, organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie rzeczywistej daty wybudowania przedmiotowego obiektu. Nie jest bowiem takim ustaleniem samo kierowanie prośby o dokumenty związane z budową do organu architektoniczno budowlanego; zwłaszcza, że organ I instancji zaniechał należytego ustalenia właściwości miejscowej adresata swej prośby. Brak należytego wyjaśnienia sprawy w takim zakresie nie może obciążać strony; obowiązkiem organu, a nie strony jest dokonanie stosownych ustaleń w sposób staranny. Dlatego też nie można uznać, że decyzja organu I i II instancji spełnia wymogi art. 77 § 1 k.p.a. Trudno też w omawianej sprawie mówić o dokonaniu przez organ swobodnej oceny dowodów, umożliwiającej załatwienie sprawy – gdyż tych dowodów organ po prostu nie zebrał. Organ nie wyjaśnił, czemu nie dał wiary stronie, która wyjaśniała, że w tym obiekcie przechowuje sadzonki roślin. W żaden sposób organ nie ustosunkował się do informacji, wynikającej z wypisy z kartoteki budynków Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 31 sierpnia 2011 r., z którego wynika, że budynki mieszkalne na nieruchomości przy ul. [...] w [...] wybudowane zostały w 1973 r. Dlatego też nie można uznać, że decyzja odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione z uwagi na brak dowodów, na których się oparł; zaś uzasadnienie prawne nie zawiera z uwagi na powyższe należytego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z uzasadnionym stanem rzeczy przytoczeniem przepisów prawa. Po trzecie, organ w żaden sposób nie ustalił charakteru prawnego przedmiotowego obiektu. Takie ustalenie ma istotne znaczenie w sprawie, dlatego, że zastosowanie sankcji z przepisów prawa budowlanego wymaga zakwalifikowania obiektu do grupy obiektów, podlegających reglamentacji tegoż prawa. Skoro organa przyjęły za podstawę orzekania Prawo budowlane z 1974 r., to niezbędnym było ustalenia, czy przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej ustawy, stanowiącym, że przez obiekt budowlany rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Określenie obiektu, co do którego organ nakazuje rozbiórkę (możliwą tylko w wypadku obiektu budowlanego), jako "śmietnik" urąga prawu. Należy stanowczo podkreślić, że hipotezą art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. objęte są wyłącznie obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, a nie obiekty prawnie nienazwane. Jedynie bowiem w sytuacji, co powinien ustalić organ I instancji, gdyby przedmiotowy obiekt, określany jako śmietnik, był częścią obiektu budowlanego (np. budynku), urządzeniem niezbędnym do spełniania funkcji mieszkalnej budynku, inna stałą budowlą - dopuszczalne byłoby zastosowanie sankcji z art. 37 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r. Brak ustaleń w tym zakresie doprowadził ponadto organa obu instancji, w ocenie Sądu, do kolejnych uchybień, opisanych poniżej. Po czwarte, organa nie wyjaśniły, dlaczego w tak przez siebie zakwalifikowanej sytuacji prawnej i faktycznej, uzasadniającej według nich zastosowanie sankcji z art. 37 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r., nie jest możliwym zastosowanie procedury legalizacyjnej z art. 42 ust. 2 tej ustawy. Organ I instancji mógłby bowiem nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdyby uznał, że jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Organ nie wyjaśnił, czemu nie wydał właścicielowi decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 Pr. bud. z 1974 r.). Niedbałe i niestaranne ustalenie stanu faktycznego przez organa obu instancji doprowadziło do niemożliwości wykazania przez te organa, że w sposób zgodny z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej dokonały subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną. Po piąte, organ II instancji powołuje się w treści swej decyzji na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13, ale nie zauważa, że Sąd ten wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, że "Wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ma nadal zastosowanie nie tylko do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz również do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r. i 1928 r. W konsekwencji, rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne, należy przyjąć, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Organ odwoławczy, [...]WINB, zobowiązany był do przeprowadzenia kontroli orzeczenia organu I instancji. Kontroli tej nie dokonał w sposób należyty, gdyż powielił błędy PINB nie tylko w samej ocenie stanu faktycznego, ale przede wszystkim co do tego, że stan ten w ogóle został ustalony. Wydając więc orzeczenie w trybie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. [...]WINB naruszył prawo procesowe, gdyż nie było przesłanek do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji PINB, lecz do jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w trybie i z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Organ, ponownie rozpatrując sprawę, dokona więc należytego ustalenia stanu faktycznego poprzez dokonanie kwalifikacji przedmiotowego obiektu, a dzięki temu ustali, czy przedmiot rozstrzygania objęty jest reglamentacją ustawy Prawo budowlane, czy też ma cechy sporu cywilno prawnego (immisje, zajęcie cudzego gruntu, naruszenie granic) – w szczególności poprzez ustalenie czy w dniu wybudowania był on i czy obecnie jest on obiektem budowlanym, a jeżeli tak, to jakim, a także poprzez ustalenie daty wybudowania tego obiektu w sposób umożliwiający ocenę, jakie przepisy prawa powinny mieć zastosowanie. Ponadto, organ dokona należytej oceny wyjaśnień skarżącej tak w zakresie daty powstania obiektu, jak i jego charakteru i wystąpienie przesłanek z art. 37 ust. 1 Pr. bud. z 1974 r., o ile te przepisy będą właściwe. W szczególności – w tym zakresie – organ nie poprzestanie na wymienieniu przesłanek, ale odniesie je do konkretnego stanu faktycznego, wyjaśniając na czym polega powodowane przez obiekt niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ ustali też – w świetle powyższych wskazań tut. Sądu i przywołanej uchwały NSA – czy zaistniała przesłanka nakazania rozbiórki, polegająca na tym, ze obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę i dlaczego. Obowiązkiem organu będzie ponadto należyte wyjaśnienie, czy w sprawie występują przesłanki legalizacyjne; w szczególności z art. 42 ust. 2 lub art. 40 Pr. bud. z 1974 r., a jeżeli uzna, że nie zaistniały – należyte uzasadnienie takiej okoliczności z odniesieniem się do obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, w tym art. 51 Pr. bud. z 1994 r., a ponadto ustalenie właściwego na dzień budowy organu architektoniczno budowlanego, do którego organ nadzoru budowlanego zwróci się o nadesłanie stosownych dokumentów, dotyczących budowy przedmiotowego obiektu – rzecz jasna, po ustaleniu czym ten obiekt jest naprawdę. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ weźmie pod uwagę dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Z uwagi więc na wskazane powyżej naruszenie przez organa obu instancji art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a., zaś przez organ II instancji również art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. uzasadnionym stało się uchylenie decyzji [...]WINB i poprzedzającej ją decyzji PINB na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W związku z tym, że skarżąca zwolniona została od kosztów sądowych i nie miała pełnomocnika z urzędu, Sąd nie orzekał o kosztach postępowania.