VII SA/Wa 1171/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Paweł Groński (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi E. i W. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Wojewoda [...], działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania E. i W. G. oraz I. i T. K. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę drogi oznaczonej symbolem [...] na odcinku od drogi oznaczonej symbolem [...] w kierunku północnym do drogi oznaczonej symbolem [...] na terenie Gminy W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż ww. decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę drogi oznaczonej symbolem [...] na terenie Gminy W. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji z dnia [...] września 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przedłożył projekt budowlany, który spełnia wymagania art. 34 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Od przedmiotowej decyzji odwołanie do Wojewody [...] wnieśli E. i W.G. oraz I. i T.K. zarzucając przede wszystkim, że realizowana inwestycja narusza ich prawo własności. W ocenie E. i W. G. inwestycja objęła 3-metrowy pas terenu stanowiącego ich własność, zaś nie zostały podjęte jakiekolwiek działania w celu wywłaszczenia tej części nieruchomości na potrzeby drogi. Wskazali na fakt prowadzenia robót budowlanych pomimo nierozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odwołania od decyzji dotyczącej podziału działek w celu realizacji inwestycji. I. i T.K. podnieśli m. in., iż w dniu 29 listopada 2001 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody m. in. na nabycie części nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla Z. symbolami [...], [...] i [...], zaś w dniu 19 marca 2002 r. rozpoczęto już budowę ulicy [...] i [...] , z czego wynika, iż Gmina W. realizuje etapowo przedmiotową inwestycję metodą faktów dokonanych. Rozpatrując przedmiotowe odwołanie Wojewoda [...] uznał, że projektowana jezdnia ulicy [...] będzie przebiegała w granicach działki będącej we władaniu Gminy W. oraz w bezpośrednim sąsiedztwie działek stanowiących własność prywatną (m in. skarżących). Zgodnie z danymi ewidencji gruntów jezdnia przedmiotowej drogi przechodzi przez działkę z obrębu [...] (dz. ew. [...]), której właścicielem jest Skarb Państwa, władającym natomiast Gmina W.. Organ stwierdził, że inwestycja ta nie narusza interesów osób trzecich. Wojewoda [...] stwierdził również, że omawiany teren oznaczony symbolem [...] przewidziany jest - zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Z. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] maja 1999 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz.[...] - pod budowę drogi. Ponadto Wojewoda [...] podniósł, iż projekt budowlany posiada wymagane uzgodnienia i opinie, w tym opinię zespołu Uzgadniania Dokumentacji Starostwa Powiatu W. z dnia [...] września 2000 r. nr [...], pozytywną opinię komunikacyjną ZDM z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] oraz uzgodnienie z Urzędem Gminy W. z dnia [...] września 2001 r. Projekt drogowy został wykonany na podstawie mapy sytuacyjno –wysokościowej do celów projektowych, uaktualniony przez uprawnionego geodetę. W konsekwencji organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś argumenty stron – jakoby w projektowanym pasie drogowym znajdowała się część terenu będąca ich własnością nie zostały udokumentowane. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i W. G., w której wnieśli o uchylenie decyzji I i II instancji. W uzasadnieniu skarżący zarzucili, iż ustalenia zawarte w obu wskazanych decyzjach są niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż działka nr [...] stanowiąca własność skarżących, której część przeznaczono na budowę drogi nie została nigdy przeznaczona na realizację tej inwestycji. W związku z tym biorąc pod uwagę, że podział ich działki nie ma charakteru ostatecznego a skarżący nie wyrazili zgody na budowę na ich działce drogi wydanie pozwolenia na budowę było działaniem bezprawnym, gdyż inwestor nie ma prawa do całości terenu pod inwestycję. Powołali się na mapę geodezyjną nr [...] dotyczącą spornej drogi, zgodnie z którą działka nr [...], której wydzielenie nie zostało ostatecznie zakończone jest przeznaczona pod budowę tej drogi, zaś do skarżących jako właścicieli nie zwrócono się o zgodę na budowę. Podważyli zasadność twierdzenia organu, że skarżący nie udokumentowali, iż inwestycja drogowa obejmuje swoim zasięgiem również ich nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. skarżący wyjaśnił, że obecnie droga został już wykonana i częściowo znajduje się na działce stanowiącej ich własność. Okazał Monitor Gminy W. nr [...] styczeń 2002 zawierający tekst uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie wyrażenia zgody na nabycie części nieruchomości gruntowych pod ulicę U. w osiedlu P. na odcinku od ulicy W. oraz drogi oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla Z., symbolami [...], [...], [...] oraz załącznik nr [...] do tej uchwały zawierający numery działek, z którego wynika, iż realizacja drogi [...] przewidziana została m. in. na działce o nr ew. [...] o pow. 124 m2. Skarżący złożył również do akt odpis zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości oraz decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości działki nr [...] oraz oświadczył, że od tej decyzji złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dniu 5 listopada 2001 r., które do dnia dzisiejszego nie zostało rozpoznane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnie rozpatrywanej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do wydania tego rozstrzygnięcia. Podejmując decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Należy zaznaczyć, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie polega wyłącznie na kontroli prawidłowości decyzji wydanej w pierwszej instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, natomiast w przypadku ewentualnych braków w tym materiale, utrudniających bądź uniemożliwiających powtórne rozpoznanie sprawy powinien skorzystać z jednego z instrumentów procesowych i uchylić zaskarżoną decyzję w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części w oparciu o art. 138 § 2 kpa lub zlecić przeprowadzenie postępowania mającego na celu uzupełnienie materiału dowodowego (art. 136 kpa). W żadnym zaś wypadku organ odwoławczy nie może się ograniczać do lakonicznej i pobieżnej kontroli decyzji wydanej w I instancji bez wnikliwego zbadania sprawy, a w szczególności zarzutów podnoszonych przez odwołujących się. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że Wojewoda [...] nie rozpoznał właściwie odwołania skarżących oraz I. i T.K., a szczególności nie rozpatrzył w sposób właściwy zarzutów zawartych w tych odwołaniach dotyczących uchybień proceduralnych organu I instancji, które mogą skutkować naruszeniem uzasadnionych interesów odwołujących się, przede wszystkim w zakresie własności posiadanych działek. Wojewoda [...] nie ustosunkował się do szeregu zarzutów odwołujących się dotyczących naruszenia prawa własności lecz stwierdził lakoniczne, iż właścicielem przedmiotowej drogi przechodzącej przez działkę z obrębu [...] (dz. ew. [...]) jest Skarb Państwa, a władającym Gmina W., natomiast argumenty stron nie zostały udokumentowane. Tymczasem z zarzutów odwołujących się i wyjaśnień złożonych na rozprawie wynika bezspornie, że w niniejszej sprawie została podjęta uchwała nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie wyrażenia zgody na nabycie części nieruchomości gruntowych m. in. pod budowę spornej inwestycji oraz decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości działki nr [...], od której skarżący złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (zdaniem skarżącego do dnia dzisiejszego nierozpoznane). Z treści tej decyzji oraz analizy mapy stanowiącej wstępny projekt podziału działki nr [...] wynika wprost, iż po podziale -działka oznaczona nr ew. [...] miała zajęta na budowę drogi [...], której realizacja była przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego. Podnieść w tym miejscu należy, że zadaniem Sądu nie jest rozpatrywanie merytorycznych zarzutów zgłoszonych w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, lecz kontrola prawidłowości jego przeprowadzenia. Dlatego Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej w realizacji jego uprawnień i obowiązków. W ocenie Sądu Wojewoda [...] naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 kpa, 77 kpa i 80 kpa, a także art. 107 kpa. Rozpatrując ponownie odwołanie Wojewoda [...] zobowiązany będzie wziąć pod uwagę wszystkie wspomniane okoliczności, zaś w przypadku braków w materiale dowodowym, w szczególności w zakresie postępowania podziałowego działki o nr [...] uzupełnić zgromadzone akta w zakresie niezbędnym do orzekania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.