VII SA/Wa 1172/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpoznaniu odwołania A. D. – utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] lutego 2012r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę chlewni, paszarni, zbiornika na gnojownicę oraz zbiorników na paszę, na działce nr ew. [...] w B. gm. M.. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy nie ogranicza się do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć całokształt sprawy, w tym ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów odwołania, lecz również pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego. Następnie powołał art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 cyt. ustawy i wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. organ wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, w tym do złożenia projektu zgodnego z decyzją Wójta Gminy M. o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2008r., która określała warunki zabudowy dla chlewni dla 100 DJP o pow. 1900 - 2200m2...", a projekt dot. 48 DJP. Inwestor nie złożył poprawionej dokumentacji. W odwołaniu wskazał, że wezwanie do złożenia dodatkowych dokumentów było nieuzasadnione. Podniósł, że projekt dotyczy tej samej inwestycji, co w decyzji o warunkach zabudowy, tylko o mniejszych rozmiarach powierzchni chlewni. W takim przypadku zmniejsza się zarazem ilość zwierząt, jakie można w niej hodować i tym samym współczynnik DJP ulega automatycznemu obniżeniu z 100 DJP do 48 DJP. Organ wskazał, że w pkt 1 ww. decyzji ustalono warunki zabudowy dla budynku chlewni dla 100 DJP o pow. 1900-2200 m2, paszarni 90-100m2, 5 silosów na pasze o poj. 100 ton i 5 o poj. 8 ton wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej i innymi urządzeniami budowlanymi związanymi z tym obiektem. Wojewoda podzielił stanowisko, że określenie w ww. decyzji "100 DJP o pow. 1900-2200 m2" wskazuje, iż budynek chlewni o ww. wymiarach ma być przeznaczony dla 100 DJP, a nie mniejszej liczby DJP. Gdyby organ zamierzał dać większą swobodę także co do współczynnika przeliczeniowego sztuk zwierząt, nie wskazałby jednoznacznie 100 DJP. Natomiast opis techniczny projektu w pkt 5 wskazuje, że "łączna obsada w chlewni macior (...) wyniesie 48 DJP" przy powierzchni zabudowy 2167,31m2. Niezasadny był zatem zarzut odwołania, że chodzi o tę samą inwestycję, tylko o mniejszych rozmiarach powierzchni budynku do hodowli trzody chlewnej. Wobec powyższego, podana w projekcie liczba 48 DJP, nie odpowiada wymaganiom ww. decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1 i art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany winien spełniać wymagania tej decyzji, a stosownie do art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Wojewoda podkreślił, że organ architektonicznobudowlany nie może kwestionować decyzji o warunkach zabudowy oraz zatwierdzić projektu w razie jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków zawartych w tej decyzji. Dodał, powołując się na orzecznictwo, że pozwolenie na budowę nie może przekraczać ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Nadto, organ wskazał, że inwestor nie złożył do akt ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację projektowanego przedsięwzięcia, zgodnie z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r. Nr 199, poz.1227) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Inwestycja, przy spełnieniu wymogów decyzji o warunkach zabudowy przewidującej dla chlewni współczynnik przeliczeniowy sztuk zwierząt - 100 DJP, mieści się w rodzajach przedsięwzięć wymienionych w § 3 pkt. 102 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397), zaliczanych do tzw. II grupy, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, a tym samym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być wymagany. O konieczności przeprowadzenia oceny decyduje organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej. Organ stwierdził, że w aktach nie ma również decyzji o wyłączeniu gruntu z użytkowania rolniczego, co narusza pkt 2.7. ww. decyzji o warunkach zabudowy. Nadto, strona tytułowa projektu narusza § 3 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) wskazującego, że na stronie tytułowej projektu należy zamieścić imię i nazwisko lub nazwę inwestora oraz jego adres. Na stronie tytułowej projektu widnieje jako inwestor – A. i E. D., podczas gdy z dokumentacji wynika, iż jedynym inwestorem jest A. D.. Skargę na powyższą decyzję złożył A. D. i zarzucając naruszenie art. 35 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że projekt jest niezgodny decyzją o warunkach zabudowy i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S.. Skarżący wskazał, że projektowana powierzchnia "Chlewni macior", która obecnie wynosi 2167m2 mieści się w treści decyzji o warunkach zabudowy zezwalającej na budowę obiektu o powierzchni od 1900m2 do 2200m2. Zatem odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego rażąco narusza prawo Projekt został uzgodniony i zaprojektowany jako chlewnia macior do 100 DJP. Okazało się, że dla 100 DJP powierzchnia zabudowy winna wynosić 3402m2 i jest to zgodne z przepisami UE dot. sposobu utrzymania zwierząt w gospodarstwie. W chwili składania wniosku o wydanie warunków zabudowy skarżący nie miał wiedzy, jak się przelicza wskaźnik DJP. Po konsultacji z firmami projektującymi budynki inwentarskie skarżący zamówił drugi projekt dot. powierzchni 2167m2 dla 48 DJP odpowiada standardom i jest zgodny z dobrostanem zwierząt inwentarskich. Na koniec skarżący nadmienił, że decyzję o wyłączeniu gruntów z użytkowania rolniczego dostarczył 20 kwietnia 2011r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty S. z dnia [...] lutego 2012 r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (...) organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko(...). Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy stanowiącego, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten jest uszczegółowieniem wyrażonej w art. 4 ustawy zasady wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada ta ma zapewnić inwestorowi zrealizowanie jego zamierzenia budowlanego zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił A. D. udzielenia pozwolenia na budowę budynku chlewni, paszarni, zbiornika na gnojowicę i zbiorników na paszę na działce nr ew. 65 w miejscowości B. w związku z niewykonaniem przez inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, określonego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. w trybie art. 35 ust. 3 ustawy. W powyższym postanowieniu organ nałożył na A. D. obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz projektu budowlanego zgodnego z decyzją Wójta Gminy M.o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2008 r. wskazując, że decyzja ta określiła warunki zabudowy dla budynku chlewni dla 100 DJP o powierzchni 1900-2200 m2, a projekt opracowano dla 48 DJP). Odnosząc się do argumentu organów o sprzeczności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy podkreślić trzeba, że decyzję tego rodzaju wydaje się w celu wytyczenia podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w Prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. Zgodność projektu budowlanego z ustaleniami tego rodzaju decyzji oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu ustaleń. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza o funkcji i granicznych (maksymalnych) wielkościach dotyczących planowanej inwestycji (wysokości, powierzchni, szerokości elewacji frontowej itd.). Inwestor nie musi zatem planować inwestycji w maksymalnych granicach wyznaczonych przez decyzję o warunkach zabudowy, nie może ich tylko przekroczyć. W świetle przedstawionej argumentacji nie można było uznać, że parametry chlewni przewidziane w projekcie budowlanym są sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2008 r. określiła bowiem warunki zabudowy dla chlewni o obsadzie do 100 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (100 DJP). Złożony wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę projekt budowlany przewiduje zmniejszenie współczynnika przeliczeniowego sztuk zwierząt do 48 DJP, a zatem zmniejszenie produkcji trzody chlewnej o ponad połowę w stosunku do wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy. Planowana powierzchnia budynku chlewni wynosi 2167,37 m2, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy przewidywała powierzchnię w granicach 1900 – 2200 m2. Tym samym wprowadzony przez ustawodawcę wymóg zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został w tym zakresie zachowany. Inwestor nie przekroczył dopuszczalnych maksymalnych granic wyznaczonych przez decyzję o warunkach zabudowy, nie było zatem podstaw do żądania od A. D. usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w zakresie zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie przed wydaniem decyzji na skutek rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji Wojewoda [...] winien był też rozważyć, czy możliwe było żądanie od inwestora decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. nr 199 poz. 1227) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z dnia 12 listopada 2010 r.) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w § 2 ust. 1 pkt 51 zalicza chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), natomiast do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (§ 3 ust. 1 pkt 102). Skoro zaś złożony projekt budowlany przewiduje, że łączna obsada w budynku chlewni macior wyniesie 48 DJP, nie było podstaw do żądania od inwestora przedłożenia decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Taka decyzja byłaby rzeczywiście wymagana, ale tylko wtedy, gdyby inwestor planował skalę produkcji trzody chlewnej na takim poziomie, jak określony w decyzji o warunkach zabudowy, czyli 100 DJP. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ administracji architektonicznobudowlanej może domagać się od inwestora usunięcia naruszeń wyłącznie w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy. Nie jest dopuszczalne nakładanie na inwestora obowiązków nieprzewidzianych w przepisach prawa. Jednocześnie wskazać należy, że na postanowienie wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie służy zażalenie, podlega ono zatem weryfikacji łącznie z decyzją, na podstawie wniesionego od niej odwołania. Zważywszy na powyższe kontrola postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy musi być szczególnie wnikliwa, jak również z uwagi na to, że konsekwencją jego niewykonania przez inwestora jest wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie A. D. błędnie ocenił jako prawidłowe żądanie od inwestora w drodze postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz projektu budowlanego zgodnego z decyzją Wójta Gminy M. o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2008 r., a w konsekwencji uznał za zasadne wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia budowlanego z powołaniem się na niewykonanie obowiązków wynikających z tego postanowienia. Należy też wskazać, że w uzasadnieniu decyzji odwoławczej Wojewoda [...] podniósł, że dokumentacja projektowa nie zawierała ponadto decyzji o wyłączeniu gruntu z użytkowania rolniczego, co stanowi naruszenie postanowień zawartych w pkt 2.7 decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego podkreślenia wymaga, że postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. nie nakładało na inwestora obowiązku przedłożenia takiej decyzji, a dopiero po bezskutecznym wezwaniu inwestora do uzupełnienia dokumentacji w trybie art. 35 ust. 3 ustawy możliwe jest wydanie decyzji odmownej z powołaniem się na braki w dokumentacji projektowej. Zauważyć również trzeba, że A. D. dołączył do skargi decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., którą przedłożył w Starostwie Powiatowym w S.. którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej użytków rolnych stanowiących część działki nr [...] w miejsc. B., z uwagi na to, że grunty te nie podlegają przepisom ustawy o ochronie gruntów rolnych dotyczącym wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Na podstawie art. 152 ww. ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku.