VII SA/Wa 1172/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej [...] w L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 lutego 2024 r. znak DNI.mr.623.6.2024 w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 27 lutego 2024 r. znak: DNI.mr.623.6.2024 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 20 listopada 2023 r. znak: LOD.WKUZ.4201.13.2023.EN.2, mocą którego orzekł o zwrocie podania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister podał, że wnioskiem z 6 listopada 2023 r. Parafia Rzymskokatolicka pw. [...] w L. wystąpiła do Dyrektora Generalnego KOWR o przeprowadzenie postępowania regulacyjnego, o którym mowa w art. 61 - 63 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1966) i przyznanie tej Parafii nieruchomości zamiennej o powierzchni 11 ha, bądź odszkodowania w wysokości 1.618.000 zł w zamian za ziemię przejętą w 1975 r. przez Państwo. Uzasadniając swoje podanie Parafia wskazała, że w przeszłości była właścicielem gruntu rolnego położonego w miejscowości L., który pierwotnie liczył 10,8768 ha. Nieruchomość ta została następnie odebrana przez Państwo w latach 70.XX wieku. Z kolei decyzją z [...] września 1975 r. i nr [...] Naczelnik Gminy w R. przekazał Spółdzielni Kółek Rolniczych w R. do nieodpłatnego użytkowania na czas nieokreślony grunty Państwowego Funduszu Ziemi o łącznej powierzchni 25,0800 ha, w tym również nieruchomość, o której mowa wyżej. Po wygaśnięciu użytkowania nieruchomość stanowiąca pierwotnie przedmiot własności Parafii objęta została postępowaniem o zasiedzenie wszczętym z wniosku Gminy R.. W efekcie, postanowieniem z [...] grudnia 2007 r., sygn. akt I Ns [...] Sąd Rejonowy w T. stwierdził, że własność m.in. tej nieruchomości, w drodze zasiedzenia, nabył z dniem 16 września 2005 r. Skarb Państwa. Z kolei apelacja Gminy R. od orzeczenia sądu I instancji została oddalona postanowieniem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt [...]. Mając na względzie całokształt przedstawionych okoliczności Parafia wniosła o przeprowadzenie postępowania regulacyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z 20 listopada 2023 r. Dyrektor Generalny KOWR zwrócił wnioskodawczyni podanie z 6 listopada 2023 r. z uwagi na to, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Minister wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Dyrektora Generalnego KOWR stanowi art. 66 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Minister wyjaśnił, że formułując wniosek, Parafia oparła go na art. 61 ust. 1 pkt 7 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego na wniosek kościelnych osób prawnych wszczyna się postępowanie, zwane dalej "postępowaniem regulacyjnym", w przedmiocie przywrócenia im własności upaństwowionych nieruchomości lub ich części przejętych we władanie państwowych jednostek organizacyjnych bez tytułu prawnego, bez względu na późniejsze ustawodawstwo konwalidujące te przejęcia. W tym kontekście wnioskodawczyni podniosła, że w przedmiotowej sprawie przejęcie nastąpiło bez podstawy prawnej, a decyzja Naczelnika Gminy w R. z 15 września 1975 r. przekazywała grunty Spółdzielni Kółek Rolniczych jedynie w użytkowanie. Ustosunkowując się do powyższego Minister zauważył, że w stanie prawnym obowiązującym do 31 stycznia 2011 r. postępowanie regulacyjne przeprowadzała Komisja Majątkowa złożona z przedstawicieli wyznaczonych w równej liczbie przez Urząd do Spraw Wyznań i Sekretariat Konferencji Episkopatu Polski (ówczesny art. 62 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej). Komisja ta została jednak zniesiona z dniem 1 marca 2011 r. na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2011 r. Nr 18, poz. 89). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi natomiast, że uczestnicy postępowań regulacyjnych, w których zespół orzekający lub Komisja Majątkowa w jej pełnym składzie nie uzgodniły orzeczenia przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed dniem 1 lutego 2011 r.), mogą, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania o tym pisemnego zawiadomienia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 ustawy, wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeżeli nie było ono wszczęte - wystąpić do sądu o zasądzenie roszczenia. Przy rozpoznawaniu sprawy sąd stosuje przepisy art. 63 ust 1-3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku braku wystąpienia do sądu w tym okresie, roszczenie wygasa. Biorąc pod uwagę powyższe Minister stanął na stanowisku, że wydając zaskarżone postanowienie z 20 listopada 2023 r. organ I instancji prawidłowo przyjął, że roszczenia formułowane w ramach postępowania regulacyjnego winny być dochodzone na gruncie postępowania sądowego, nie zaś postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że w sytuacji, gdy takie roszczenie zostało wniesione do organu administracji publicznej w formie podania, prawidłowa reakcja organu sprowadza się wówczas do zwrotu podania wnoszącemu w oparciu o art. 66 § 3 kpa. Dla poczynionych ustaleń nie ma natomiast znaczenia okoliczność, że art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 16 grudnia 2010 r. przewiduje ścisły termin na wystąpienie do sądu z takim roszczeniem stanowiąc jednocześnie, że w przypadku braku wystąpienia do sądu w tym okresie, roszczenie wygasa. Po pierwsze bowiem, kwestia oceny, czy konkretne "roszczenie regulacyjne" uległo wygaśnięciu na skutek naruszenia przewidzianego prawem terminu, również należy do właściwości sądu powszechnego, nie zaś organu administracji publicznej. Po drugie, żaden przepis ustawy zmieniającej z dnia 16 grudnia 2010 r. nie przesądza, że w przypadku zamknięcia drogi sądowej do dochodzenia roszczeń w ramach postępowania regulacyjnego z uwagi na wygaśnięcie tychże roszczeń, właściwe miałoby być w tym zakresie postępowanie administracyjne. Minister podkreślił, że wydając postanowienie o zwrocie podania zawierającego zgłoszone roszczenie cywilnoprawne organ działa w reżimie procedury administracyjnej, w którym nie ma miejsca na odnoszenie się przez organ do zasadności tego roszczenia. Postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Parafię Rzymskokatolicką pw. [...] w L. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 7 oraz art. 63 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej przez odmowę ich zastosowania, a także art. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej przez jego niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie powyższych postanowień w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nadal można wszczynać i prowadzić takie postępowania przed Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolniczego, ponieważ pozostawiono w mocy przepisy art. 61 ust. 1 pkt 7 i art. 63 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Racjonalny ustawodawca nie pozostawiałby bowiem przepisów regulujących postępowanie, którego w świetle prawa nie można przeprowadzić. Skoro pozostawiono przepisy o postępowaniu administracyjnym o charakterze regulacyjnym, to musi istnieć możliwość jego przeprowadzenia, a organy państwowe nie mogą zasłaniać się tym, że przepisy przejściowe ustawy znoszącej Komisję Likwidacyjną nie przewidują, kto "odziedziczył" jej kompetencje, a jedynie kierują postępowania wszczęte i niezakończone przed Komisją na drogę sądową. W ocenie skarżącej organy rozpoznające sprawę winny odnieść się merytorycznie do żądania wniosku, bowiem nie stoi temu na przeszkodzie brak Komisji Majątkowej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 lutego 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z 20 listopada 2023 r., wydane na podstawie art. 66 § 3 kpa, orzekające o zwrocie podania skarżącej o przeprowadzenie postępowania regulacyjnego na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1966). Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej wprowadziła specjalny tryb postępowania, zwany "postępowaniem regulacyjnym", w którym miały być rozpatrywane przed utworzonym w tym celu organem - Komisją Majątkową - wnioski kościelnych osób prawnych o zwrot nieruchomości wymienionych w art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy, które zabrano im w okresie powojennym. Uszczegółowienia tego trybu dokonano w wydanym na podstawie art. 62 ust. 9 powołanej ustawy zarządzeniu Ministra - Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 8 lutego 1990 r. w sprawie trybu postępowania regulacyjnego w przedmiocie przywrócenia osobom prawnym Kościoła Katolickiego własności nieruchomości lub ich części (M.P. Nr 5, poz. 39 z późn. zm.). W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że był to oryginalny model postępowania, w znacznym stopniu odformalizowany, w którym przeważały elementy koncyliacyjno-ugodowe (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 października 2015 r., II CSK 648/14, nie publ.). W art. 62 ust. 3 ustawy ustalono, że wnioski o wszczęcie postępowania regulacyjnego zgłasza się w terminie dwóch lat od wejścia w życie ustawy, a roszczenia niezgłoszone w tym terminie wygasały. Był to zatem niewątpliwie termin o charakterze prekluzyjnym. Ustawa weszła w życie w dniu 29 maja 1989 r., co oznaczało, że ostatnim dniem złożenia wniosku był początkowo 29 maja 1991 r. Ustawą z dnia 11 października 1989 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 459) termin ten wydłużono do dnia 31 grudnia 1992 r. Jeżeli w postępowaniu przed Komisją Majątkową nie zdołano uzgodnić treści orzeczenia, organ ten zawiadamiał o tym pisemnie uczestników postępowania regulacyjnego (art. 64 ust. 1 ustawy w pierwotnym brzmieniu). Zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy, uczestnicy ci mogli w terminie 6 miesięcy od otrzymania zawiadomienia wystąpić do sądu "o zasądzenie roszczenia". W razie niewystąpienia w tym terminie do sądu, roszczenie wygasało, należy zatem przyjąć, że ten termin do wystąpienia z roszczeniem do sądu miał również charakter prekluzyjny. W postępowaniu na etapie sądowym, tak jak we wcześniejszym postępowaniu przed Komisją Majątkową, miał zastosowanie art. 63 ust. 1-3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, który określał materialnoprawną istotę regulacji. Zgodnie z tym przepisem, mogła ona polegać na przywróceniu kościelnym osobom nieruchomości, na przyznaniu odpowiedniej nieruchomości zamiennej, gdyby przywrócenie własności natrafiało na trudne do przezwyciężenia przeszkody, albo na przyznaniu odszkodowania ustalonego według przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, że jakkolwiek postępowanie sądowe toczyło się według Kodeksu postępowania cywilnego, to w zakresie przewidzianych w tym przepisie sposobów zaspokojenia roszczeń i ich gradacji, było również postępowaniem regulacyjnym (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 października 2015 r., II CSK 648/14, nie publ.). Ustanowienie wspomnianych terminów prekluzyjnych miało ten skutek, że do postępowania sądowego nie mogło trafić roszczenie regulacyjne, które zostało zgłoszone do Komisji Majątkowej po dniu 31 grudnia 1992 r., ani takie, którego przedmiot nie był objęty wnioskiem zgłoszonym do Komisji, a więc na skutek rozszerzenia żądań dopiero przed sądem. Na mocy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2011 r. Nr 18, poz. 89), z dniem 28 lutego 2011 r. Komisja Majątkowa zakończyła prace, a z dniem 1 marca 2011 r. Komisja Majątkowa została zniesiona. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, uczestnicy postępowań regulacyjnych, w których zespół orzekający lub Komisja Majątkowa w jej pełnym składzie nie uzgodniły orzeczenia przed dniem 1 lutego 2011 r. mogli, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania o tym pisemnego zawiadomienia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 ustawy regulacyjnej, wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeżeli nie było ono wszczęte - wystąpić do sądu o zasądzenie roszczenia. Przy rozpoznawaniu sprawy sąd stosuje przepisy art. 63 ust. 1-3 ustawy regulacyjnej. W przypadku braku wystąpienia do sądu w tym okresie roszczenie wygasało. Ocena zasadności skargi zależy więc od rozstrzygnięcia, czy ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego stworzyła podstawy do wystąpienia przez kościelną osobę prawną do organu z roszczeniem regulacyjnym dotyczącym nieruchomości, które nie były objęte wnioskiem skierowanym wcześniej do Komisji Majątkowej. Na to pytanie należy - wbrew stanowisku skarżącej - odpowiedzieć przecząco. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że zasadnicza zmiana w podejściu do możliwości dochodzenia roszczeń regulacyjnych przez zniesienie terminu prekluzyjnego i ustanowienie nieograniczonego, otwartego terminu do ich zgłaszania powinna wynikać wprost ze sformułowań ustawy nowelizującej, a takich unormowań w niej brak. Podstawowym celem tej ustawy, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, było zniesienie Komisji Majątkowej i umożliwienie zainteresowanym przekazanie prowadzonych przez nią i niezakończonych spraw regulacyjnych na drogę sądową. Jest charakterystyczne, że zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej, przekazanie to nie następowało z urzędu, lecz wymagało podjęcia odpowiedniej inicjatywy uczestnika. Stosownie do treści tego przepisu, w sprawach, w których zespół orzekający lub Komisja Majątkowa nie uzgodniły orzeczenia, powinno to polegać na wystąpieniu o podjęcie zawieszonego dotychczas postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeżeli nie było ono wszczęte albo w przypadku nierozpoznania przez Komisję zgłoszonych wniosków regulacyjnych, na wystąpieniu do sądu "o zasądzenie roszczenia". We wszystkich tych przypadkach, w razie niewystąpienia do sądu w terminie sześciu miesięcy, roszczenie wygasało. Skarżąca twierdzi, że skoro ustawodawca pozostawił w mocy przepisy art. 61 ust. 1 pkt 7 i art. 63 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, to istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania regulacyjnego przez organ administracji publicznej i osoba prawna Kościoła Katolickiego ma prawo również dziś wystąpić o przeprowadzenie takiego postępowania. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić, prowadzi ono bowiem do przypisania ustawodawcy oczywistej niekonsekwencji, a tym samym braku racjonalności, co jest niedopuszczalne. Przyjęcie takiej wykładni zaproponowanej przez skarżącą, nie da się pogodzić z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r., w którym wskazano, że jeżeli nie było wszczęte postępowanie regulacyjne, to można było wystąpić do sądu o zasądzenie roszczenia. Nie ulega wątpliwości, że w przepisie tym - o charakterze przejściowym - chodzi o przekazanie na drogę sądową tego samego roszczenia regulacyjnego, które było przedmiotem postępowania przed zlikwidowaną Komisja Majątkową. Postępowanie sądowe prowadzone z mocy art. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej stanowiło swego rodzaju kontynuację postępowania regulacyjnego przed Komisją Majątkową. Pierwotnym założeniem ustawy regulacyjnej było, że całość materii związanej z przywróceniem kościelnym osobom prawnym własności upaństwowionych nieruchomości zostanie uregulowana w postępowaniu regulacyjnym prowadzonym przed Komisją Majątkową. Z uwagi na szereg istotnych przesłanek, których w tym miejscu nie ma potrzeby opisywać, ustawodawca zdecydował, że Komisja Majątkowa winna zakończyć działalność, a postępowanie w sprawach niezakończonych winno być, na wniosek uczestników postępowania regulacyjnego, przeniesione na drogę postępowania sądowego, a jeżeli postępowanie regulacyjne nie było wszczęte przed Komisją Majątkową - można było wystąpić do sądu o zasądzenie roszczenia. Na skutek tej zmiany zmienił się podmiot, przed którym mogło być prowadzone dalsze postępowanie regulacyjne – już nie przed Komisją Majątkową, lecz przed sądem. Podstaw do odmiennego stwierdzenia, które forsuje skarżąca, nie ma. Brak jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że na skutek zniesienia Komisji Majątkowej, wolą ustawodawcy było stworzenie możliwości dochodzenia na drodze administracyjnej roszczeń, tyle, że przed innym organem administracji publicznej. Żaden przepis ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej takiej treści nie zawiera. Wadliwa jest więc proponowana przez skarżącą wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 7 i art. 63 ust. 1 ustawy, gdyż ogranicza się do jej brzmienia, oderwanego od treści całej ustawy. Tymczasem sens pozostawienia w mocy art. 61 ust. 1 pkt 7 i art. 63 ust. 1 ustawy jest inny niż wskazywany przez skarżącą. Przepis ten wymienia, jakie nieruchomości zabrane osobom Kościoła Katolickiego podlegały zwrotowi w postępowaniu regulacyjnym i w ten sposób precyzuje oraz określa przedmiotowy zakres tego postępowania, którego kontynuacją było postępowanie sądowe prowadzone na mocy art. 4 ustawy zmieniającej z dnia 16 grudnia 2010 r. Bez ustawowego unormowania tego zakresu prowadzenie postępowania zarówno przed Komisją Majątkową, jak i przed sądami byłoby niemożliwe, a przynajmniej bardzo utrudnione. Oznacza to, że skarga skonstruowana na przyjęciu odmiennych założeń, jest niezasadna. Sąd nie dopatrzył się naruszenia innych powołanych w skardze przepisów. Postanowienie o zwrocie podania wnoszącemu jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 66 § 3 kpa nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935). Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 tej ustawy.