VII SA/Wa 1173/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. J. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. znak : [...] działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)zwanej dalej k.p.a. odmówił wszczęcia na wniosek J. F. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak : [...], którą na podstawie art. 66 ustawy Prawa budowlanego nakazano E. S.-C. oraz K. C. wykonanie określonych robót budowlanych mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i zagrożeń występujących w budynku gospodarczym na działce nr geod. [...] w S.. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009r. była kontrolowana przez WSA w B. który wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt: II SA/Bk 736/09 oddalił skargę J. F.. Oddalając skargę na decyzję z dnia [...] września 2009r. Sąd przesądził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z uwagi na powyższy wyrok organ uznał, że zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., gdyż prawomocny wyrok wiąże nie tylko strony, ale i sąd, który go wydał jak również inne sądy i organy państwowe. Zdaniem organu wyrok Sądu oznacza, że skoro przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego to nie mogły powstać również po jej wydaniu. Oznacz to, że po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku J. F. o ponowne rozpoznanie sprawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. znak : [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012r. Ustosunkowując się do argumentu skarżącego że "decyzję wydano na podstawie sfałszowanych danych stanu technicznego chlewni, znanych w dniu wydania decyzji", organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w chwili jej wydania dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Okoliczność podnoszona przez skarżącego, może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1. Także zarzut niewykonalności decyzji musiałby istnieć w chwili wydawania decyzji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, potwierdził to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., którym oddalono skargę na decyzję z dnia [...] września 2009r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarzącego stwierdzenie nieważności decyzji, wbrew ocenie organu jest możliwe i konieczne, gdyż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa (pkt 7), została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., którym organ utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., odmawiające wszczęcia, na wniosek J.F., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61 a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym, mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Rozpoznając wniosek o wszczepcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ wstępnie bada kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu, czy Sądu w trybie stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych w decyzji robót budowlanych mających na celu usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości i zagrożeń, występujących w budynku gospodarczym na działce nr geod. [...] w S.. Kluczowe dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia było ustalenie przez organ, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 736/09 oddalił skargę J. F. na tę decyzję. Okoliczność ta, jak niewadliwie uznał organ przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009r. z przyczyn przedmiotowych. W tym miejscu wskazać należy, że zagadnienia tego dotyczy powołana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którą, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W motywach uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano również, że związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Treść uzasadnienia pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając skargę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące niewykonalności decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych były już przedmiotem rozważań i oceny Sądu w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 736/09. W uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się do kwestii zgodności z prawem decyzji nakazującej wykonanie określonych w niej robót budowlanych stwierdzając, że nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili jej wydawania. Obecnie skarżący w skardze podnosi ponownie ten sam zarzut niewykonalności decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i zagrożeń, występujących w budynku gospodarczym na działce nr geod. [...] w S. wskazując, że organ pominął jako dowód w sprawie zdjęcia, z których zdaniem skarżącego wynika niewykonaność decyzji. Wyjaśnić także należy, iż sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Z tego względu sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2089/11). W przedmiotowej sprawie Sąd wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 736/09 oddalając skargę nie znalazł przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. Z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 4 marca 2010 r., w którym Sąd wypowiedział się co do okoliczności dotyczących wykonalności oraz ewentualnego występowania wad prawnych uzasadniających uchylenie albo stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Stanowisko zawarte w cytowanym wyroku jest bowiem wiążące, stosownie do art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono skargę zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej. Tym samym rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. należy uznać za zgodne z prawem. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.