VII SA/Wa 1173/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...]w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2016r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23), po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2016r., nr [...] ustalające dla inwestora [...] Sp. z o.o. wysokość opłaty legalizacyjnej na sumę 100.000,00 zł (sto tysięcy złotych) za samowolną nadbudowę budynku wielorodzinnego przy ul. P. w W. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił następujący stan faktyczny. W związku z pismem z dnia 22 października 2013r. Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., w dniu 2 grudnia 2013r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny robót budowlanych prowadzonych w w/w budynku stwierdzając: "Stan zaawansowania robót: wykonano roboty konstrukcyjne związane ze wzmocnieniem fundamentów, wykonano poziom -1, wymieniony został strop nad piwnicami i dziedzińcem, wykonano konstrukcję w parterze - słupy, schody z-1 na parter, wykonano 3-y szyby windowe (w oficynach bocznych i oficynie poprzecznej), wykonano schody żelbetowe w klatkach bocznych, w oficynach i w części frontowej od podwórza wymieniono stolarkę okienną. W/w roboty budowlane wykonano zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę (okazano kopię projektu). Są wykonywane roboty instalacyjne dot. wod-kan, c.o. - zgodnie z projektem oraz wykonywane są roboty termoizolacyjne oraz naprawa nieistniejący tynków zewnętrznych elewacji frontowej. Niezgodnie z projektem zatwierdzonym w/w decyzją wykonano: nadbudowę budynku. Rozebrano wykonano w miejsce poddasza kondygnacje; w części południowej budynku 1 kondygnację, zaś w części północnej 2-e kondygnacje. W części frontowej budynku nadbudowa – dwupoziomowe lokale". Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. N. w W., nakazał inwestorowi [...] sp. z o.o. wykonanie niezbędnych zabezpieczeń, wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia dokumentów wymaganych na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Natomiast postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r., Nr [...] organ powiatowy, na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., zmienił w/w postanowienie poprzez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P. w W.. W dniu 4 lutego 2014r. przedstawiciel organu powiatowego kolejny raz przeprowadził oględziny robót budowlanych prowadzonych w w/w budynku. W dniu oględzin nie stwierdzono prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych przy nadbudowie budynku. Stwierdzono ślady odśnieżania na tarasach nadbudowy. W trakcie kolejnych oględzin w dniu 17 marca 2014r. nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych przy nadbudowie budynku, a jedynie trwające roboty zabezpieczające na dachu nadbudowy w związku z zalewaniem budynku wodami opadowymi (układana folia). Natomiast w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 14 maja 2014r. stwierdzono, że w budynku przy ul. P. wykonane są dodatkowo roboty polegające na wyprowadzeniu pionów instalacji wentylacji mechanicznej, kanalizacji sanitarnej, wody zimnej i cieplej oraz cyrkulacji, wykonano izolację na tarasach z warstwą szlichty dociskowej, wykonano obróbki blacharskie na murkach, wstawiono stolarkę okienną, a także termoizolację od strony dziedzińca oraz tarasów (od ul. P.), nadto została otynkowana ściana budynku sąsiedniego przy ul. H.(na wysokości 2-j kondygnacji nadbudowy), wykonano obróbki blacharskie na murkach wydzielających tarasy przynależne do lokali, wykonano na otworach łączących z lokalem (1 -kondygnacji nadbudowy) – murki, prawdopodobnie pod wyłazy oraz wykonano obróbki blacharskie na attyce od strony ulicy P.. Na dachu nadbudowy wykonano murki — podstawy pod kominy. Na murkach attyk ostatniej kondygnacji wykonane są przebicia dla odprowadzenia wód opadowych do rynien i rur spustowych, docelowych. Po murkach attyki została rozprowadzona instalacja teletechniczna i odgromowa. W dniu oględzin roboty nie były prowadzone. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r., nr [...] ustalił dla inwestora [...] Sp. z o.o. wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę: 100.000,00 zł za samowolne prowadzenie robót budowlanych nadbudową budynku przy ul. P. w W.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2014r., .nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015r., nr [...], na podstawie art. 50a ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi [...] Sp. z o.o. rozbiórkę wykonanej nadbudowy budynku przy ul. P. w W., realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] uchylił w całości w/w decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r., Nr [...] ustalił dla inwestora [...] sp. z o.o. wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 100.000,00 zł za samowolną nadbudowę budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w W.. Organ II instancji rozpoznając zażalenia wymienionych na wstępie Wspólnot Mieszkaniowych wyjaśnił, że inwestorem wykonywanych robót budowlanych była spółka [...] Sp. z o.o.. W związku z dokonanym połączeniem [...] Sp. z o.o. z [...] Sp. z o.o., jako spółką przejmującą, spółka ta wstąpiła w prawa i obowiązki spółki przejmowanej [...] Sp. z o.o. Jednocześnie podkreślił, iż organ powiatowy odrębnie prowadził postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie i przebudowie w/w budynku. Wyjaśnił nadto, że w dniu 31 marca 2014r. podmiot zobowiązany przedłożył dokumenty żądane postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013r., tj. cztery egzemplarze projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane, decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2008r., Nr [...] o warunkach zabudowy, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opinię techniczną z dnia [...] stycznia 2014r. dotyczącą prac budowlanych dotyczących nadbudowy w/w budynku (sporządzoną przez inż. J. B.i inż. M. C.). Ponadto przy piśmie z dnia 22 sierpnia 2014r. inwestor przedłożył kserokopie uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej [...] potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (akt notarialny repertorium [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010 r.). Zdaniem organu II instancji organ powiatowy po dokonaniu pozytywnej weryfikacji przedłożonych dokumentów właściwie ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Przedmiotowe roboty budowlane należy zakwalifikować jako nadbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w związku z powyższym obiekt zakwalifikowano do kategorii XIII, kubatura wykonanej nadbudowy wynosi poniżej 2500 m3. Dla tej kategorii obiektów budowlanych - zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego - współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi - 4,0, a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Opłatę legalizacyjną organ powiatowy prawidłowo określił w oparciu o wzór wynikający z art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 w/w ustawy, w świetle których opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s) (przy czym stawka opłaty - wynosi według art. 59 f ust. 2 Prawa budowlanego 500 zł), współczynnika kategorii obiektu (k) oraz współczynnika wielkości obiektu (w), i podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, co według wyliczenia (500 x 4,0 x 1,0 x 50) dało kwotę 100.000,00 zł. W zakresie uzgodnień konserwatorskich organ wojewódzki wskazał, że z treści postanowienia Prezydenta Miasta [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013r., Nr [...] wynika, iż organ konserwatorski nie uzgadniał decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z dnia [...] listopada 2008r., Nr [...], ponieważ wydano ją przed wejściem w życie Gminnej Ewidencji Zabytków i w dacie wydania tej decyzji organ konserwatorski nie posiadał kompetencji do jej uzgodnienia. W toku postępowania [...] Konserwator Zabytków zajął stanowisko wskazując, iż zgodnie z w/w decyzją kamienica przy ul. P. mogłaby zostać nadbudowana o dwie kondygnacje, a wysokość budynku w części frontowej nie może przekraczać 25 m. Zdaniem organu II instancji przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, w związku z powyższym brak jest podstaw do ponownego uzgadniania legalizowanej nadbudowy z organem konserwatorskim, który wyraził swoją opinię w przedmiotowej sprawie w treści w/w rozstrzygnięcia. Odnosząc się do odwołania, organ wyjaśnił, że inwestor oprócz stosownego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedstawił również dokumenty stanowiące postawę złożonego oświadczenia w postaci kserokopii uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej [...], której budynku przedmiotowa nadbudowa dotyczy. Z akt sprawy nie wynika natomiast, że przedmiotowa nadbudowa wykracza poza obręb budynku przy ul. P.. W toku postępowania dokonano analizy przedłożonych dokumentów zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i nie stwierdzono nieprawidłowości, zaś odpowiedzialność za prawidłowość sporządzenia dokumentacji projektowej spoczywa na autorach opracowania, którzy zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego oświadczyli, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej. Odnośnie robót budowlanych wykonanych po wydaniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2013r. i postanowienia zmieniającego z dnia [...] grudnia 2013r., to zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w "Opinii techniczno-budowlanej dotyczącej zabezpieczenia nadbudowanej kamienicy przy ul. P. w W.", sporządzonej 7 kwietnia 2015r. przez mgr inż. arch. J. H., należy zakwalifikować je jako roboty zabezpieczające, mające na celu wykonanie nałożonego na inwestora w/w postanowieniem obowiązku; przy czym organ powiatowy nie sprecyzował zakresu oraz sposobu wykonania zabezpieczeń, użycie droższych i trwalszych materiałów, jakim są okna oraz dach szklany zamiast materiałów mniej trwałych (filii, desek, płyt) nie może prowadzić do zarzutu nieprawidłowego wykonania nałożonego na inwestora obowiązki (z treści przedłożonego opracowania wynika, iż wszystkie roboty zabezpieczające zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi oraz sztuką budowlaną). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa H. w W., dochodząc uchylenia postanowień organów obu instancji. Skarżąca postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 35, art. 48 art. 49, art. 50, art. 50 a Prawa Budowlanego. Skarżąca powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 1800/15 uchylający decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r., Nr [...] wydaną w przedmiocie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2015r., nr [...] nakazującej inwestorowi [...] Sp. z o.o. rozbiórkę wykonanej samowolnie nadbudowy budynku przy ul. P. w W., podniosła, że skoro decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015r. nakazuje rozbiórkę dokonanej samowolnie nadbudowy budynku przy ul. P., to nie może być prowadzone dalej postępowanie legalizacyjne, a jeżeli postępowanie takie było prowadzone i zostały wydane orzeczenia idące w kierunku legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, jak chociażby postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej,to postanowień tych nie można uznać za prawidłowe. Odnosząc się do tytułu prawnego do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane, wyjaśniła, że wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane obejmują także, części budynku .przy ul. H., w szczególności naruszają wschodnią ścianę szczytową południowej oficyny budynku H., co wynika również z przedłożonej przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjnego ekspertyzy inż. S. S.. Wspólnota H. nigdy nie wyrażała zgody na wykonywanie robót budowlanych w obrębie tej ściany,. jak również w obrębie innych części wspólnych budynku H.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że sprawa robót budowlanych realizowanych przez [...] Sp. z o.o. następcę prawnego [...] Sp. z o.o. w budynku przy ul. P. w W. była przedmiotem kilkukrotnej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który m. in. wyrokami z dnia 19 czerwca 2013r., sygn. akt 2796/12 i z dnia 2 grudnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 113/14 uchylał decyzję Wojewody [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, przebudowę i rozbudowę kamienicy przy ul. P. w W.(odpowiednio decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2012r. oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r.). Kolejnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 14 kwietnia 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 1800/15 uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r. którą organ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015r. nakazującą rozbiórkę wykonanej nadbudowy budynku, przy ul. P. w W. Mając na uwadze powyższe orzeczenia Sądu przypomnieć należy, że przedmiotem, kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2016r. ustalające dla inwestora opłatę legalizacyjną za samowolną nadbudowę budynku wielorodzinnego przy ul. .. Ustalenie opłaty legalizacyjnej stanowi końcowy etap postepowania legalizacyjnego, w którym organ, stosownie do art. 49 ust.1 ustawy Prawo budowlane ma obowiązek zbadania przedłożonej przez inwestora dokumentacji. Dokonując tego sprawdzenia organy nadzoru budowlanego obu instancji całkowicie pominęły istotną okoliczność, która podnoszona była przez skarżącą Wspólnotę we wszystkich przywołanych wyżej postępowaniach. Wspólnota Mieszkaniowa H. w W. podnosiła m.in., że roboty budowlane wykonywane były w obrębie wspólnej ściany budynków (ul. H. i ul. P.) wskazując, że nie wyraziła zgody na wykonywanie robót ingerujących w części wspólne obu budynków. Oznacza to, że inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy nadzoru odnosząc się do tego zarzutu wskazują na uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej P. wyrażające zgodę na dysponowanie przez inwestora ich nieruchomością na cele nie zważając, że skarżąca odnosi brak tego prawa w stosunku do swojej nieruchomości, położonej przy ul. H. w W., podkreślając także samowolny charakter działań inwestora. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 grudnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 113/14 "Zarówno z opinii rzeczoznawcy J. S., (...) wynika – wbrew niejednoznacznemu twierdzeniu organu, że budynki te mają wspólne ściany". Ta priorytetowa dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność nie została przez organy nadzoru budowlanego wyjaśniona także w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest legalizacja samowolnie wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. P. w W.. Warunki legalizacji tzw. samowoli budowlanej określa art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Z przepisów tych wynika, że jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno–budowalnych, inwestor złożył kompletny projekt budowlany, wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2) właściwy organ, po ustaleniu opłaty legalizacyjnej wyda decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił w sposób należyty zakresu robót wykonanych bezpośrednio przy ścianie wspólnej z nieruchomością przy ul. H., a tym samym co najmniej przedwcześnie ustalił dla inwestora opłatę legalizacyjną. Kolejną kwestią wymagającą oceny jest prawidłowość stanowiska organu nadzoru, co do braku podstaw żądania "ponownego" uzgodnienia legalizowanej nadbudowy z organem konserwatorskim. Z akt postępowania wynika, że kamienica przy ul. P. objęta jest ochroną konserwatorską z racji wpisania do Gminnych Ewidencji Zabytków. Oznacza to konieczność uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych w obiekcie. Podkreślić należy, że sprawca samowoli budowlanej nie może znajdować się w korzystniejszej sytuacji niż inwestor ubiegający się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest więc przeprowadzenie skrupulatnie całej procedury, która wprost wynika z art. 49 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ nie sprostał temu zadaniu. Brak analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, w tym jego kompletności, a także nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego nakazujące wszechstronne wyjaśnienie sprawy, ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, a także uzasadnienie swojego stanowiska poprzez wskazanie z jakich powodów zarzuty skarżącej wspólnoty nie zostały uwzględnione. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organ dokona analizy prawidłowości postępowania legalizacyjnego, w wyniku którego ustalono opłatę legalizacyjną objętą zaskarżonym postanowieniem. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 prawa o postępowaniu sądowo - administracyjnym orzeczono, jak w sentencji orzeczenia na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.