VII SA/Wa 1174/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi M. P. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 49b ust. 2 i art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, nałożył na O. M. P. obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących ogrodzenia działki nr ewid. [...], od strony ul. [...], tj.: zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; projektu budowlanego wraz z oceną techniczną sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i zakresie oraz legitymującą się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego; oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie dwóch miesięcy od otrzymania niniejszego postanowienia. Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że decyzja organu powiatowego rażąco narusza przepis art. 49b Prawa budowlanego, albowiem nałożenie obowiązków przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla m.st. Warszawy nastąpiło w formie decyzji zamiast w formie postanowienia. Ponadto, organ powiatowy wyznaczył dwumiesięczny termin na przedłożenie żądanych dokumentów, podczas gdy z przepisu wynika termin trzydziestodniowy. Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] wniosła M. P. - "O.", zarzucając decyzji rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie mimo, że w rzeczywistości doszło jedynie do błędnego zatytułowania aktu administracyjnego i omyłkowego podania dłuższego niż przewidziano w ustawie, terminu na dokonanie czynności. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i powołując się na przesłankę rażącego naruszenia prawa uznał, że w rozpatrywanym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] w sposób rażący naruszył przepis art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji podkreślił, iż w dniu 6 listopada 2009 r., organ powiatowy dokonał oględzin budowy ogrodzenia od strony drogi publicznej w W. przy ul. [...]. Podczas oględzin stwierdzono, że na terenie R. "O." został wydzielony teren, na którym wybudowano budynek socjalno-gospodarczy oraz przykrycie istniejących kortów tenisowych. Teren wydzielono przy pomocy ogrodzenia systemowego z elementów ażurowych wspartych na słupach stalowych. Od strony ulicy dokonano wymiany ogrodzenia. Ogrodzenie od ulicy [...] na odcinku O. z elementów metalowych (ramy z kątowników wypełnione siatką opartą na słupkach stalowych) wymieniono na nowe o wysokości 203 cm. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Zgodnie z § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Zabronione jest umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że mając na uwadze wyżej wskazane przepisy uznać należało, iż w rozpatrywanym przypadku wymiana ogrodzenia od ulicy [...] wymagała zgłoszenia, którego inwestor nie dopełnił. Ponieważ realizacja ogrodzenia od ul. [...] w W., wymagała zgłoszenia, do oceny skutków samowoli miał zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zaś, w myśl art. 49b ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku braku ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego). W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wydał rozstrzygnięcie zatytułowane "decyzja" zamiast, jak stanowi wskazany przepis, postanowienie. W decyzji tej zakreślił termin dwóch miesięcy na dostarczenie do organu wskazanych w niej dokumentów, podczas gdy przepis art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że termin ten wynosi 30 dni. W postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 49b Prawa Budowlanego, termin 30 dni ma charakter ustawowy, a co zatem idzie, organ nie może go skrócić ani przedłużyć. W ocenie organu odwoławczego naruszenie przepisu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, dlatego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], rażąco narusza prawo i w związku należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności aktu administracyjnego, który jest w istocie postanowieniem i to nie zaskarżalnym. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 49b Prawa budowlanego poprzez zastosowanie przez organ I instancji przepisu w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 6 maja 2010 r. (Dz. U. Nr 121, poz. 809), która weszła w życie dnia 6 sierpnia 2010 r., zamiast przepisu obowiązującego w dniu wydania decyzji, której nieważność nieprawomocnie stwierdzono; oraz naruszenie przepisów art. 7, 8, 75, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w szczególności zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo, a w takim właśnie zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym był akt administracyjny wydany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...]. Organy nieważnościowe winny więc mieć na względzie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, służącym eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Tym bardziej w takim postępowaniu, którego wynik może mieć doniosłe skutki prawne dla strony postępowania, w postaci utraty przysługujących jej dotychczas uprawnień, winno być przeprowadzone po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy. W ocenie Sądu organy nadzorcze obu instancji błędnie przeprowadziły postępowanie nieważnościowe, co było wynikiem mylnego uznania charakteru prawnego aktu administracyjnego zapadłego na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie w ujęciu historycznym nigdy nie uprawniało do nałożenia określonych obowiązków w formie decyzji administracyjnej lecz w formie postanowienia. Organy obu instancji winny mieć na względzie, że o tym czy mamy do czynienia z decyzją administracyjną, czy - postanowieniem, decyduje jego rzeczywista treść, a nie zewnętrzna forma (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 8 października 2004 r., sygn. akt I SA/Wa 1710/03, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą prawną wydania ww. aktu administracyjnego zatytułowanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] jako "decyzja" był przepis art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Organy nieważnościowe pomimo prawidłowego przytoczenia treści tego przepisu, dostrzegając, że w oparciu o ten przepis możliwe było wydanie aktu administracyjnego tylko w formie postanowienia, błędnie uznały, iż organ w oparciu o ww. przepis wydał decyzję. Zgodnie z ogólnie przyjętą zasadą wyrażoną w art. 123 § 2 k.p.a., postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak wynika z treści aktu administracyjnego, będącego przedmiotem postępowania nieważnościowego, był to niewątpliwie akt, który w żadnej mierze nie rozstrzygał o istocie sprawy, ponieważ zgodnie z treścią art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nałożono na inwestora wyłącznie obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Nie ulega więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 123 § 2 k.p.a., wydał postanowienie, a nie jak twierdzą organy obu instancji decyzję, tym bardziej, że w treści tego aktu organ nadzoru wprost wskazał, iż jest to postanowienie. A zatem z tej przyczyny nie można było uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jak wynika z treści art. 49b Prawa budowlanego brak jest w nim wskazania, że od postanowienia wydanego na podstawie ust. 2 tego przepisu przysługuje zażalenie. W niniejszej sprawie organy obu instancji pominęły powyższe ustalenia, co niewątpliwie miało wpływ nie tylko na wynik sprawy lecz w ogóle na zasadność wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji" (de facto postanowienia) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...]. Stosownie do treści art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Skoro zgodnie z art. 126 k.p.a. tryb nieważnościowy ma tylko zastosowanie do postanowień od których przysługuje, to postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...], jako niezaskarżalne - nie mogło podlegać wzruszeniu na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego bez znaczenia jest fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wbrew treści art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego określił dwumiesięczny termin na wykonanie przez inwestora nałożonego obowiązku, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, inwestor wypełnił nałożone obowiązki zgodnie z treścią ww. przepisu, mieszcząc się w ustawowym jednomiesięcznym terminie. A zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wydłużenie przez organ ustawowego terminu na wykonanie obowiązków nie wywołało po stronie inwestora żadnych niezgodnych z prawem działań, których nie można by zaakceptować z punktu widzenia praworządności. W ocenie Sądu, brak było podstaw do uznania, że z tej przyczyny postanowienie rażąco narusza prawo. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.