VII SA/Wa 1174/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. sprawy ze skargi L. P. i E. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku L. i E. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak [...] wydanej w przedmiocie orzeczenia o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], którego właścicielami są J. i E. N.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji pokrótce omówił stan faktyczny wskazując, że decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawia stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] orzekającą o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], którego właścicielami są Państwo J. i E. N.. Wniosek o stwierdzenie nieważności oraz wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli L. i E. P., właściciele działki sąsiedniej w stosunku do działek o nr [...] i [...], na których znajduje się sporna inwestycja, a należących do J. i E. N. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uznał, że podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty nie dają podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia. Następnie organ omówił zasady postępowania nieważnościowego i wskazał, że instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i systemu prawnego. Badanie zgodności z prawem weryfikowanej decyzji odbywa się zaś w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Kolejno zatem wskazano, że przedmiotowy budynek inwentarski wybudowany został w 1973 r. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...], co potwierdza zebrany materiał dowodowy, w tym m.in. kopia planu sytuacyjnego z dnia [...] maja 1973 r. oznaczonego nr [...] opieczętowana pieczątką Naczelnika Gminy [...] z naniesionym projektowanym budynkiem oraz zapis z rejestru Urzędu Gminy w [...] z 1973 r. potwierdzający wydanie pozwolenia z dnia [...] czerwca 1973 r. Z porównania planu usytuowania obiektu oraz mapy ewidencyjnej, w ocenie organu, wynika jednoznacznie, że obiekt położony według opisu na planie w P. jest tym samym obiektem w stosunku do którego toczyło się obecne postępowanie, dotyczące budynku inwentarskiego zlokalizowanego przy ul. [...]. Trzeba zatem uznać, że został on wybudowany legalnie i nie ma w związku z tym podstaw do nakazania jego rozbiórki. Następnie organ zauważył, że w dacie powstania obiektu obowiązywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Stosownie do art. 37 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stosownie zaś do art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Okoliczności wskazane w ww. artykułach nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie, dlatego też organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości wydania nakazu rozbiórki inwestycji w zakresie której toczyło się powyższe postępowanie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ II instancji zauważył, iż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które są ewidentnie sprzeczne z przepisami prawa. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, dlatego też należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...]. Decyzja ta nie wypełnia bowiem żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności - nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do prawidłowo określonych stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie była ponadto niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] marca 2012 r. złożyli E. i L. P. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności naruszenie: -art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że nie można stwierdzić nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., gdyż przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez uprawniony organ i dowód ten znajduje oparcie w materiale dowodowym w postaci planu sytuacyjnego budowy, podczas gdy nawet pobieżna analiza powyższych dowodów i ocena ich w powiązaniu z całym pozostałym materiałem dowodowym wskazuje na brak związku pomiędzy powyższym pozwoleniem na budowę, a przedmiotowym budynkiem inwentarskim i miejscem posadowienia tegoż budynku inwentarskiego. Skarżący podnieśli, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji ustalił błędny stan faktyczny i dokonał błędnej oceny stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż przedmiotowy budynek inwentarski, zlokalizowany na działkach nr [...] i [...], został posadowiony na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] i jako taki nie stanowi samowoli budowlanej, w związku z czym nie istnieją przesłanki do wydania nakazu rozbiórki tegoż obiektu. Argumentem przemawiającym za uznaniem przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, iż budynek inwentarski nie jest samowolą budowlaną był jedynie dokument okazany przez Państwa E.i J. N. - ówczesnych właścicieli ww. działek, przedstawiający plan sytuacyjny budowy budynku inwentarskiego [...], opieczętowany i podpisany przez Naczelnika Gminy [...] oraz fakt, iż w rejestrze pozwoleń na budowę Urzędu Gminy w [...] z 1974 roku pod nr [...] zarejestrowane jest pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego o powierzchni zabudowy 265 m2 oraz kubaturze 934 m2 z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...]. Ponieważ jednak w odniesieniu do przedmiotowych działek nigdy nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa i jako taka powinna podlegać uchyleniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem wydana została na podstawie błędnego stanu faktycznego oraz prawnego. Jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki dopuszczalności stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W ocenie wnioskodawców i z uwagi na wyżej przedstawione okoliczności, data wybudowania budynku inwentarskiego wpływa jedynie na przepisy, które w tej sytuacji winny mieć zastosowanie, pozostając bez znaczenia dla zasadności żądania rozbiórki tego obiektu. Jako że budynek wzniesiony został przed 1 stycznia 1995 r., zastosowanie w niniejszym przypadku znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Nie mają oni wątpliwości, iż zachodzi sytuacja przewidziana w art. 37 tej ustawy, to jest że obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, wbrew przepisowi art. 28 ust. 1 tej ustawy. Nie polega przy tym na prawdzie stwierdzenie, że budynek inwentarski został wybudowany w 1973 r. Przeczą temu bowiem wyjaśnienia składane przez wnioskodawców, jak i innych sąsiadów. Podstawą do takowego przypuszczenia była okoliczność wydania w niniejszej sprawie rzekomo pozwolenia na budowę w 1973 r., podczas gdy sam Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazuje, iż zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że powyższe pozwolenie nie dotyczy budynku objętego niniejszym postępowaniem. Niezależnie od powyższego, niesłuszne jest stwierdzenie, iż organy nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji nie miały możliwości wydania decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu, gdyż wnioskodawcy żądanie swe oparli na treści art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada praworządności, wyrażona a art. 6 k.p.a., mocą której organy działają na podstawie i w granicach prawa. Mając powyższe na uwadze skarżący uznali, iż zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. w postaci rażącego naruszenia prawa, co czyni skargę uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. utrzymującą mocy własną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, która z kolei utrzymywała w mocy decyzję orzekającą o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działkach o nr [...] w miejscowości [...] przy ul. [...]. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowiło podstawę wszczęcia postępowania w tej sprawie oraz obowiązek przeprowadzenia postępowania, w wyniku którego organ nadzorczy obowiązany był dokonać oceny, czy w tym rozstrzygnięciu tkwią wady nieważnościowe, co też, w ocenie sądu, organ uczynił bez naruszeń prawa. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy nadzorcze prawidłowo oceniły, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2007 r., nie jest dotknięta wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu organy nadzorcze zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem skarżących. Na wstępie trzeba zatem wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Taki też jest obecny kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Organ zatem orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., jak i decyzję z dnia [...] marca 2012 r., orzekł w oparciu o ten sam materiał dowodowy, który był podstawą do wydania dwóch poprzednich decyzji o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego, i obie jego decyzje w tym ostatnia - zaskarżona do sądu - w okolicznościach niniejszej sprawy zapadły zgodnie z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. po wnikliwym przeanalizowaniu i wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, którym dysponował. Organy nadzorcze porównały plan usytuowania obiektu oraz mapę ewidencyjną, w wyniku zaś dokonanych porównań prawidłowo i jednoznacznie stwierdziły, że sporny obiekt położony według opisu na planie w [...] jest tym samym obiektem, w stosunku do którego toczyło się obecne postępowanie dotyczące budynku inwentarskiego zlokalizowanego przy ul. [...], a także obiektem na wybudowanie którego wydano stosowne pozwolenie. Wobec przeprowadzonej analizy słusznie organy obu instancji uznały, że budynek ten został wybudowany legalnie i nie ma w związku z tym podstaw do nakazania jego rozbiórki. Już chociażby z tego powodu wszelkie argumenty wysunięte zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w skardze, a dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który sprowadza się w zasadzie jedynie do twierdzenia, iż organ stwierdzający brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., w rzeczywistości w ocenie skarżących po prostu nie wykonał dyspozycji tego przepisu pomimo wyraźnych do tego wskazań. Tak sformułowany zarzut godzi jednak przede wszystkim w niewłaściwą ocenę materiału dowodowego przez organ w postępowaniu zwykłym. Zarzut skierowany zaś w odniesieniu do wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy jest zarzutem na niewłaściwe procesowe działanie organu, a nie na wadliwe zastosowanie przepisu. Jeszcze raz podkreślić zatem należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny (tj. rażący) narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Organy obu instancji doszły do poprawnego wniosku, że nie ma podstaw, aby zarzut naruszenia wspomnianego przepisu Prawa budowlanego (art. 37 Prawa budowlanego) uznać za naruszenie prawa, a tym bardziej rażące naruszenie prawa. Rozpatrywany materiał dowodowy nie dawał zaś podstaw do formułowania wniosków co do materialnoprawnych wad decyzji będącej przedmiotem kontrolowanego przez sąd postępowania nieważnościowego. Oceniając tak ustalony stan faktyczny, organy nadzorcze prawidłowo uznały, że wydana w postępowaniu zwykłym decyzja odmawiające wydania nakazu rozbiórki nie narusza prawa, nie zachodzi więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprawnie zatem odniesiono się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 37 Prawa budowlanego, jak też zasadnie stwierdzono, że decyzje te nie są dotknięte żadną z innych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana też zgodnie obowiązującą zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., jak również zasadą trwałości decyzji administracyjnej zawartą w art. 16 k.p.a. Skarżący winni mieć na względzie, że mając na uwadze ww. zasady postępowania administracyjnego oraz fakt przeprowadzenia postępowania zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wobec braku istnienia dowodów, z których wynikałaby wadliwość decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] we wnioskowanym przez skarżących zakresie, stwierdzenie nieważności ww. decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie było uzasadnione. Dlatego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów nadzorczych obu instancji o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji należało uznać za prawidłowe. Zarzuty skargi, zarówno w odniesieniu do naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., jak też naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. okazały się nieuzasadnione, mając zaś na uwadze, że organy przeprowadziły postępowanie bez naruszeń prawa procesowego i materialnego, dokonały pełnej analizy materiału dowodowego sprawy, dokonały też ocen ewentualnego naruszenia innych przesłanek art. 156 § 1 k.p.a., nie dostrzegając naruszeń prowadzących do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach ich decyzji, brak było podstaw do uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd skargę oddalił.