VII SA/Wa 1176/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2006r., znak [...] działając na podstawie art. 104, art. 130 kpa (Dz.U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 z późn.zm.), art. 83 ust. 1 i art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nakazał M. L. doprowadzić obiekt budowlany przy ul. Ż. 2 w T. do stanu poprzedniego w zakresie instalacji gazowej, umożliwiającej korzystanie z gazu pozostałym współwłaścicielom oraz uzupełnienia rozebranych elementów przewodów spalinowych i wentylacyjnych poprzez odtworzenie zdemontowanej instalacji gazowej i doprowadzenie jej do stanu umożliwiającego korzystanie z gazu pozostałym współwłaścicielom oraz odbudowę przewodów spalinowych w pomieszczeniach poniżej II piętra i wentylacyjnych na klatce schodowej. Organ I instancji wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na M. L. obowiązek złożenia dokumentów w celu doprowadzenia robót remontowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym do stanu zgodnego z przepisami. Niedostarczenie w wyznaczonym terminie dokumentów skutkowało wydaniem decyzji z dnia [...] września 2004r. znak:[...] nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, uchylonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2005r. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r. zawieszono z urzędu postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż M. L. wystąpił do Sądu Rejonowego w T. o zniesienie współwłasności części wspólnych nieruchomości oraz ustanowienie zarządcy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. podjął zawieszone postępowanie. Organ I instancji wobec zawieszenia postępowania przed Sądem Rejonowym w T. o zniesienie współwłasności części wspólnych nieruchomości przy ul. Ż. 2 w T., uznał za zasadne z prowadzonego postępowania wyłączyć część robót budowlanych, aby umożliwić mieszkańcom korzystanie z gazu i zabezpieczyć odkryte przewody spalinowe i wentylacyjne. Stąd też nakazanie doprowadzenia zdemontowanej instalacji gazowej do stanu umożliwiającego korzystanie z gazu pozostałym mieszkańcom było w ocenie organu zasadne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] września 2006r. znak: [...] działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 81 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118) po rozpatrzeniu odwołania M. L. – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych czynności i wyznaczył nowy termin na ich wykonanie do dnia 31 grudnia 2006r. i utrzymał w mocy pozostałą część decyzji. Organ odwoławczy podniósł, iż fakt pozbawienia współwłaścicieli budynku możliwości korzystania z gazu do celów socjalno-bytowych jest bezsporny, przy czym zasadne było wydzielenie części prowadzonych robót budowlanych z prowadzonego postępowania. Organ II instancji uznał ponadto za niezasadny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 30 § 5 kpa poprzez ich nie zastosowanie. W niniejszej sprawie nie zachodziła bowiem potrzeba ustalenia kuratora spadku po jednym ze współwłaścicieli budynku, gdyż inwestor samowolnie wykonanych robót jest znany organowi i tym samym ustalony został podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku nałożonego decyzją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., znak: [...] działając na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. L. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2006r. Organ administracji wskazał, iż roboty remontowe polegające na odcięciu starej oraz wykonaniu nowej instalacji gazowej w poziomie parteru i piętra oraz wymurowaniu nowych odcinków przewodów wentylacyjnych i dymowych wykonano bez zgody pozostałych współwłaścicieli oraz bez wymaganego prawem pozwolenia. Przedmiotowy remont pozbawił mieszkańców budynku możliwości korzystania z gazu. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż doprowadzenie obiektu do stanu pierwotnego jest niewykonalne, organ uznał je za niezasadne. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu szczelności instalacji gazu z dnia 29 października 1993r. wynika, iż aby eksploatować gaz należy wymienić skorodowane rury na nowe. Stąd też brak jest przeszkód do wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] lipca 2006r., które wynikałyby z przepisów prawa, a decyzja jest możliwa do wykonania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007r. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w kontrolowanej decyzji o braku podstaw do orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji objętych wnioskiem. Twierdzenie skarżącego, iż przywrócenie instalacji gazowej do stanu pierwotnego wiąże się z prowadzeniem robót spawalniczych w pomieszczeniu piwnicznym w bezpośrednim sąsiedztwie drewnianego stropu, nie uzasadnia niewykonalności decyzji, gdyż roboty budowlane tego typu można wykonywać przy zabezpieczeniu stropu i pod nadzorem osoby uprawnionej. W przedmiotowej sprawie brak jest przeszkód do wykonania decyzji organów nadzoru budowlanego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. L. wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż ze względu na sposób konstrukcji i montaż instalacji nie jest możliwe przywrócenie jej do stanu poprzedniego, gdyż ułożenie jej ponownie tą samą metodą montażową skutkowałoby jej nieszczelnością i bezpośrednim zagrożeniem życia. Wykonanie tej decyzji nie jest możliwe również z punktu widzenia prawa materialnego jak i procesowego. Przywrócenie poprzedniego montażu, który byłby nieszczelny spowodowałoby niezwłoczną konieczność wydania decyzji zobowiązującej do usunięcia stanu dopiero co przywróconego. Ponadto niezbędne byłoby również orzeczenie zakazu użytkowania obiektu, a zajmujący przedmiotowy budynek mieszkańcy zmuszeni byliby do opuszczenia lokalu do czasu ukończenia robót. Z punktu widzenia uciążliwości postępowania nie ma uzasadnienia utrzymywanie w obrocie prawnym kontrolowanej decyzji. Skarżący zaznaczył, iż wykonanie niniejszych prac budowlanych wymaga nowego projektu budowlanego, a w niniejszym przypadku nie zostanie wydane pozwolenie dla wykonania nieszczelnej instalacji gazowej. Z sentencji decyzji powinno wynikać na czym powinno polegać zdemontowanie instalacji, bowiem konieczne jest wytyczenie nowej trasy instalacji. W niniejszej sprawie, w ocenie strony skarżącej, naruszono również art. 61 § 1 kpa, gdyż organ nie powiadomił wszystkich stron o wszczęciu postępowania nie zawiadamiając następców prawnych zmarłej J. M. będącej współwłaścicielką nieruchomości. Wobec trwającego postępowania przed Sądem Rejonowym w T. mającym na celu ustalenie następców prawnych, postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone, a organ winien rozważyć możliwość wyznaczenia kuratora. Niezasadne jest ponadto twierdzenie, iż stroną w niniejszym postępowaniu jest jedynie zobowiązany M. L., gdyż przepisy prawa budowlanego przewidują, że stronami postępowania są m.in. właściciele i zarządcy obiektów budowlanych, a nawet właściciele i najemcy nieruchomości sąsiednich. Organ w niniejszej sprawie winien był dołożyć wszelkich starań, by ustalić prawidłowy krąg stron postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r., znak: [...], oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2007r., znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy dnia [...] września 2006r. W opinii Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). W odniesieniu do wymienionej decyzji z dnia [...] września 2007r. tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła. Należy podzielić stanowisko organu zajęte w zaskarżonych orzeczeniach, że decyzja nakładająca obowiązek doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego w zakresie instalacji gazowej, umożliwiającej korzystanie z gazu pozostałym współwłaścicielom oraz uzupełnienia rozebranych elementów przewodów spalinowych i wentylacyjnych nie została dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. W szczególności nie można stwierdzić iż, wypełniała ona przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa mówiącą o niewykonalności decyzji, co zarzucała strona skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzut o niewykonalności zaskarżonej decyzji nie jest trafny, trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa zachodzi bowiem wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające wyłącznie z negatywnego stanowiska skarżącego zainteresowanego utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji w rozumieniu powołanego przepisu. Przyjmuje się, że o niewykonalności decyzji przesądzają takie okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. W wyroku z dnia 8 lutego 1985 r. I SA 1090/84 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej ( zob. również wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85 - ONSA 1986 Nr 1 poz. 12). Biorąc powyższe pod uwagę decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2006r. jest wykonalna pod względem faktycznym i prawnym. Nie ma bowiem żadnych przeszkód faktycznych w jej wykonaniu, nie istnieją również żadne przeszkody prawne, które musiałyby być związane z zakazami prawnymi. Określająca w sposób precyzyjny i nakładająca na stronę obowiązek dokonania określonych czynności decyzja posiada więc walor wykonawczy. Strona skarżąca w skardze przedstawiła dokonaną przez siebie wykładnię kwestionowanych przepisów, z którą nie sposób się zgodzić. Wykonanie instalacji gazowej wino odbywać się pod nadzorem osoby posiadającej wymagane w tym zakresie kwalifikacje i zgodnie z przepisami prawa budowlanego, w szczególności przepisów wykonawczych, które w sposób rygorystyczny i jednoznaczny określają zasady dotyczące budowy i eksploatacji instalacji gazowych. Nie sposób więc przyjąć by tak wykonana instalacja gazowa była z założenia nieszczelna powodując zagrożenie dla życia mieszkańców, a tym samym narażając stronę skarżącą na odpowiedzialność karną. Przy czym do wykonania spornej instalacji gazowej nie jest niezbędne uzyskanie decyzji udzielającej pozwolenie na budowę, co podnosi niezasadnie strona skarżąca. W niniejszej sprawie sprawca samowolnie wykonanych robót winien mieć świadomość swego bezprawnego działania i związanych z tym konsekwencji, których nie można usprawiedliwić "niewykonalnością" nałożonego przez organy nadzoru budowlanego obowiązku mającego na celu przywrócenie do stanu zgodnego z prawem. Zarzuty te wydają się być jeszcze bardziej nieuzasadnione, gdy weźmiemy pod uwagę fakt, iż inwestor wykonał już, co prawda tylko częściowo, nałożony obowiązek. Powyższe potwierdza złożony do akt sprawy protokół oględzin obiektu budowlanego z dnia 14 września 2007r. oraz pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 4 października 2007r. (karty 36 i 37 akt sądowych). Na marginesie rozpatrywanej sprawy podnieć trzeba, iż również zarzut dotyczący niezawieszenia postępowania administracyjnego jest niezasadny. Kwestia ta rozstrzygnięta została bowiem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 22 czerwca 2006r, sygn. akt II Sa/Bd 916/05 uchylającym postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie robót remontowych. Nie uzasadnia twierdzenia o wadliwości decyzji również zarzut nie wydania przez organ rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności jest niewątpliwie orzeczeniem o charakterze merytorycznym, które nie jest ograniczone jedynie do kontroli formalnej, a więc zawiera rozstrzygnięcie co do istoty spraw. Organ podejmuje takie rozstrzygnięcie, jeżeli po przeprowadzeniu postępowania okaże się, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności. Podkreślić trzeba, iż rażące naruszenie prawa powinno być traktowane jako zjawisko o wyjątkowym charakterze, a przy tym wymagające do jego stwierdzenia przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, organy administracji dopełniły w tym zakresie ciążących na nich obowiązków stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 kpa. W świetle przytoczonych faktów, podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).