VII SA/Wa 1176/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2008r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz M. J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; M. J. pismem z dnia [...] września 2006 r. zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z prośbą o wyjaśnienia wątpliwości co do treści "stwierdzenia posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie" z dnia [...] marca 1990 r., Nr ewidencyjny [...], wydanego przez Naczelnego Architekta W. w zakresie nabytych uprawnień w zakresie projektowania architektonicznego bez ograniczeń. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...], na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku M. J. z dnia [...] września 2006 r. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Naczelnego Architekta W. wyjaśniła, że "Stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie" upoważnia M. J. do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta w specjalności architektonicznej w zakresie ograniczonym, wynikającym z treści pkt 1 tego "Stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego", Nr ewidencyjny [...]. W uzasadnieniu organ przytoczył art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym osoby które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Nadto stwierdził, że przy określaniu zakresu uprawnień budowlanych decydujące znaczenie ma treść orzeczenia stwierdzającego nabycie tych uprawnień, ale także należy brać pod uwagę zmiany prawne rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 46), na podstawie którego wnioskodawca nabył uprawnienia budowlane, gdyż dotyczą one z mocy prawa wszystkich osób, które uzyskały na jego podstawie uprawnienia. Zgodnie z tymi zmianami termin "budownictwo osób fizycznych" został zastąpiony terminem "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3". Wobec powyższego organ uznał, że wnioskodawca posiada uprawnienia do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta oraz kierownika budowy i robót w specjalności architektonicznej, a uprawnienia te stanowią podstawę m.in. do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjno – budowlanych obiektów budowlanych z wyłączeniem konstrukcji fundamentów głębokich i trudniejszych konstrukcji statycznie niewyznaczalnych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia M. J., w którym wniósł o uchylenie kwestionowanego postanowienia i ponownie zwrócił się o potwierdzenie ważności nabytego wcześniej zakresu uprawnień w specjalności architektonicznej bez ograniczeń. Po rozpatrzeniu zażalenia, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa oraz art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.), uchyliła zaskarżone postanowienie i wyjaśniła, że posiadane przez M. J. stwierdzenie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia [...] marca 1990 r., Nr ewidencyjny [...], upoważniające do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie projektanta w specjalności architektonicznej stanowi podstawę do sporządzania w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynkach o kubaturze do 1000 m5 projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjno-budowlanych obiektów budowlanych, z wyłączeniem konstrukcji fundamentów głębokich i trudniejszych konstrukcji statycznie niewyznaczalnych. Ograniczenie kubatury do 1000 m3 dotyczy licznej kubatury całego zamierzenia inwestycyjnego i odnosi się zarówno do budownictwa jednorodzinnego, zagrodowego oraz innych budynków. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozstrzygnięcie [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nie wyjaśnia w istocie żadnych wątpliwości co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego wnioskodawcy. Organ stwierdził, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. ( Dz. U. Nr 69, poz. 299) zmieniającego rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym niniejszym rozporządzeniem. Dlatego powyższe zmiany, z mocy prawa, dotyczą wszystkich osób, które uzyskały uprawnienia budowlane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w prawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, bez względu na datę wydania decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie ze znowelizowanym przepisem § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształcenie wyłącznie w specjalności architektonicznej - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. J., wnosząc o jego uchylenie lub zmianę. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy orzekając jak w zaskarżonym postanowieniu pozbawił go nieograniczonych uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji projektanta oraz kierownika budowy i robót w specjalności architektonicznej. Tym samym pozbawiono go praw nabytych co pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą nie działania prawa wstecz. Skarżący podkreślił, że prawo budowlane z 1974 r. nie wprowadziło podziału uprawnień w zakresie projektowania budynków w zależności od ich kubatury, a dopiero prawo budowlane z 1994 r. wprowadziło taki podział. Skarżący zarzucił Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej zwężenie pojęcia "ograniczenia kubatury do 1000 m3", do łącznej kubatury "całego zamierzenia inwestycyjnego". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt VIISA/Wa 800/07, oddalając skargę M. J. wskazał, że decyzja stwierdzająca posiadanie przygotowania zawodowego, wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. ogranicza uprawnienia skarżącego jako projektanta w specjalności architektonicznej do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjno-budowlanych w budownictwie osób fizycznych. Natomiast przepisy rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniające rozporządzenie z 1975 r. zastąpiły pierwotne sformułowanie "w budownictwie osób fizycznych" określeniem "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3". Jednocześnie, na podstawie § 2 rozporządzenia z 18 lipca 1991 r. osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym w niniejszym rozporządzeniu. Sąd uznał za chybiony zarzut pozbawienia skarżącego praw nabytych, gdyż posiadane przez skarżącego, a potwierdzone przez "stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego" uprawnienia projektanta w specjalności architektonicznej ograniczone były do sporządzenia projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjno-budowlanych do budownictwa osób fizycznych. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez M. J., wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 211/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatruje powtórnie w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r., sygnatura akt II GSK 211/08. Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest związany wskazaniami i oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygnatura akt II GSK 211/08. Stosując się do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Jednym z głównych powodów uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku sądu wojewódzkiego było wadliwe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ przy wyjaśnianiu wątpliwości co do treści decyzji prawidłowo zastosował § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299). Tymczasem w dacie wydania decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego obowiązywało powołane rozporządzenie z dnia 20 lutego 1975 r., czterokrotnie następnie nowelizowane, ale bez późniejszej nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299). Stosownie do brzmienia przepisu art. 113 § 2 kpa, który był podstawą prawną wydanego przez organ postanowienia, organ który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie strony wątpliwości co do treści decyzji. Celem tej instytucji jest usunięcie niejasności decyzji, w szczególności wyjaśnienie treści zawartego w niej rozstrzygnięcia. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 kpa pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ administracji nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, ale jest "uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję". Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. W trybie tym nie jest możliwe udzielanie odpowiedzi na pytania stawiane przez stronę, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz takich, które w istocie nie dotyczą wątpliwości co do jej treści. Wyjaśnienia dokonywane w trybie art. 113 § 2 kpa nie mogą zwłaszcza prowadzić do uzupełnienia, korekty wydanego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne tylko wówczas, gdy jest ona niejednoznaczna lub w takim stopniu zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. II GSK 195/08 - niewątpliwe w tym trybie nie można również dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 1999 r. I SA 1456/98, z dnia 17 grudnia 2002 r. II SA 1560/01, z dnia 9 stycznia 2003 r. I SA 1283/01 i z dnia 27 stycznia 2003 r. III SA 622/01). W podobny sposób istotę i granice stosowania tej instytucji prawnej określa się w komentarzach do art. 113 § 2 kpa (np. autorstwa M. Jaśkowskiej i A. Wróbla, Zakamycze 2005, wyd. II oraz G. Łaszczycy, Cz. Martysza i A. Matana, LEX 2007, wyd. II). Przy wyjaśnianiu treści decyzji musi być zatem uwzględniony stan faktyczny i prawny sprawy z dnia jej wydania, a wyjaśniane kwestie nie mogą należeć do problematyki objętej ewentualnymi roszczeniami strony kreującymi osobną sprawę administracyjną. Dlatego wyjaśniając treści decyzji z dnia 22 marca 1990 r. nie można było uwzględniać jako aktu prawnego, rozporządzenia z dnia 18 lipca 1991 r., które jeszcze nie istniało w dniu jej wydania. Mając na uwadze powyższe wywody, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organy zobowiązane będą do ustalenia woli skarżącego, a więc tego czy oczekuje on wyjaśnienia decyzji z dnia 22 marca 1990 r., czy też określenia jego uprawnień na dzień składania wniosku. Odpowiednio do poczynionych ustaleń organy wyjaśnią treść decyzji według stanu faktycznego i prawnego z dnia jej wydania, tj. 22 marca 1990 r. albo w przypadku ustalenia, że wolą skarżącego było określenie jego uprawnień na dzień składania wniosku, nie będą miały możliwości wydania orzeczenia w trybie art. 113 § 2 kpa, gdyż jak zostało wyżej wskazane dotyczy on tylko wyjaśnienia treści decyzji przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego z dnia jej wydania. Z uwagi na powyższe, postanowienie zarówno organu II jak i I instancji należało uchylić na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.- p.p.s.a.). Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.