VII SA/Wa 1179/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w ramach nadzoru budowlanego I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. H. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. VII SA/Wa 1179/09 UZASADNIENIE Na skutek skargi M. N., współwłaścicielki działki przy ul. [...], a dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy [...] w W. stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...], przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego W. w dniu 12 września 2007r. przeprowadził oględziny. W ich wyniku ustalił, że na powyższej nieruchomości, znajduje się budynek mieszkalny, jednorodzinny, parterowy, o wymiarach: od strony północnej -15,30, od strony drogi dojazdowej - 14,25m, od strony południowej - 8,1 Om, a od strony zachodniej 8,60m. Decyzją Nr-[...] z dnia [...].03.2009r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. wskazując w uzasadnieniu, że z zebranych dokumentów w sprawie wynika, że decyzją znak: [...] z dnia [...].04.1987r. udzielono pozwolenia na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej dla tego budynku. Znany był więc fakt jego istnienia organowi nadzoru budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. N., podnosząc, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę bez jej udziału. Strona odwołująca się wskazała, że jej żądania odnoszą się do budowy dwóch domów [...] i [...], wskazała, że z jej strony nigdy nie były udzielane żadne zgody na budowę i rozbudowę domów [...] i [...] z częściowym zajęciem jej działki [...] oraz zagrodzeniem drogi dojazdowej do naszej posesji od ul. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009r, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz 1071 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując w uzasadnieniu na naruszenie art. 10 K.p.a., z uwagi na nie zapewnienie M. N. możliwości czynnego udziału w całym postępowaniu administracyjnym. Organ wskazał, że strona powinna być powiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak też o terminie przeprowadzenia dowodu w sprawie( art. 61 §4 i 79 §1 K.p.a .) Wskazał również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z VII SA/Wa 1179/09 dnia [...].04.1987r. znak:[...], którą udzielono pozwolenia na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej dla omawianego budynku. Takie działanie należy uznać, zdaniem organu odwoławczego, za niewystarczające do wszechstronnego wyjaśnienia stanu prawnego przedmiotowego obiektu. Choć w zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się kopie akt organu administracji architektoniczno-budowlanej, to jednak na ich podstawie nie można jednoznacznie ocenić, kiedy powstał omawiany budynek oraz, czy powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji winien zatem rozważyć wezwanie stron niniejszego postępowania w celu złożenia zeznań pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 233 Kodeksu karnego), ewentualnie rozważyć możliwość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 89 Kpa) w celu uzgodnienia stanowiska stron. W ocenie organu odwoławczego, niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i 80 Kpa oraz przepisów proceduralnych w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę, co do jej istoty. W skardze skierowanej do Sądu, H. B. właścicielka budunku przy ul. [...], wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z uwagi na brak przymiotu strony M. N.. Zdaniem strony skarżącej, M. N. nie powinna być traktowana jako strona w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym budynku przy ulicy [...] w W., położonym na działce ewidencyjnej o numerze [...], bowiem działka ta nie graniczy z działką należącą do M. N., a działka działka [...] będąca drogą dojazdową, na podstawie Postanowienia Sądu Rejonowego dla W. Wydział Cywilny z dnia 18 lipca 1990 r. (sygn akt [...] ) jest współwłasnością w częściach równych po 1/7 S. B. (jej zmarłego męża), S. M. B., A. K., H. M. M., S. P., R. P., W. G.. Zatem żadna z działek sąsiadujących z jej działką nie jest własnością bądź współwłasnością M. N. bądź jej zmarłej matki E.J.. H. B. wyjaśniła ponadto, że budynek przy ulicy [...] w W. został posadowiony w 1957r. na dowód czego przedstawiła szereg dokumentów dot. użytkowania obiektu. Wskazała, że w dniu [...] kwietnia 1987r. uzyskała decyzję zezwalającą na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej na terenie nieruchomości przy ulicy [...]. W załączeniu przekazała kserokopię umowy na dostarczanie gazu, zawartą w dniu 18 listopada 1987 r. z [...] Okręgowym VII SA/Wa 1179/09 Zakładem Gazownictwa. Strona skarżąca podniosła, że w 2006r. nie prowadziła żadnej rozbudowy budynku lecz dokonała ocieplenia budynku, po wcześniejszym zgłoszeniu do Delegatury w Dzielnicy [...] Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu Miasta W. (zał.6). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r. wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. Przepis art. 138 § 2 K.p.a umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu, taka okoliczność w niniejszej sprawie zaistniała. Podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, aby następnie w oparciu o zebrany materiał dowodowy podjąć decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, albo w inny sposób zakończyć sprawę w danej instancji (art. 7 i 77 K.p.a.). Wyjaśnienie stanu faktycznego jest konieczne z uwagi na obowiązek realizacji jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej, a tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. oparł swoje rozstrzygnięcie opierając się jedynie na decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...].04.1987r. znak:[...], którą udzielono pozwolenia na wykonanie wewnętrznej VII SA/Wa 1 179/09 instalacji gazowej dla omawianego budynku. Takie działanie, co słusznie zauważa organ odwoławczy, należy uznać za niewystarczające do wszechstronnego wyjaśnienia stanu prawnego przedmiotowego obiektu. Zauważyć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008r, umorzył, wszczęte na wniosek M. N., postępowanie w sprawie dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy [...] w W. usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] na podstawie art. 105 K.p.a. ograniczając swoje ustalenia do faktu udzielenia pozwolenia na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej dla tego budynku. Wskazać przy tym należy, że uzasadnienie organu I instancji, nadzwyczaj lakoniczne, nie spełnia wymagań określonych przepisem art. 107 § 3 K.p.a. Co prawda organ I instancji wskazał w uzasadnieniu również na oględziny przeprowadzone w dniu 12 września 2007r., ale nie dokonał, w związku z tymi oględzinami, żadnej analizy ani ustaleń. Nadmienić należy, że organ dokonując owych oględzin w sposób istotny naruszył zasadę prawną wynikającą z art. 10 K.p.a., a mówiącą o zapewnieniu stronie postępowania czynnego udziału w każdym jego stadium, bowiem nie zawiadomił M. N. o terminie oględzin. Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 105 K.p.a. organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania tylko wtedy gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. O takiej sytuacji nie można jednak mówić w przedmiotowej sprawie. Należy bowiem rozróżnić bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 01.12.2006 r, sygn. akt: 1520/2006). Organ nie mógł zatem umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdy tylko stwierdził brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania na drodze postępowania administracyjnego. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest ta konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu {yide wyrok NSA z dnia 24.04.2003r, III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25) o ile oczywiście postępowanie VII SA/Wa I 179/09 wszczęte zostało na żądanie strony. W związku z powyższym oraz w związku z zarzutem strony skarżącej, że M. N. nie powinna być traktowana jako strona w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym budynku położonym na działce ewidencyjnej o numerze [...] przy ulicy [...] w W., bowiem działka ta nie graniczy z działką należącą do M. N., wskazać należy, że również i ta kwestia wymaga wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Brak zdolności administracyjnoprawnej strony postępowania lub jej utrata w trakcie postępowania administracyjnego rzeczywiście powoduje bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym. Ustalenie interesu prawnego osoby wszczynającej postępowanie lub uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego w zakresie dotyczącym interesu prawnego lub obowiązku prawnego. W razie, gdy w wyniku wykładni przepisów prawa ustalono w sprawie interes (obowiązek) prawny strony, organ rozstrzyga sprawę merytorycznie (pozytywnie lub negatywnie). W sytuacji zaś, gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania albo wobec której wszczął postępowanie z urzędu, nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie - art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a." (B. Adamiak, Państwo prawa a koncepcja..., s. 18-19). W niniejszej sprawie, M. N. zgłosiła żądanie wszczęcia postępowania dotyczącego nieprawidłowej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy [...] w W.. Jej legitymację procesową jako osoby zgłaszającej to żądanie na etapie postępowania administracyjnego nie budziła wątpliwości, w rozumieniu art. 28 K.p.a. ani organów ani uczestników postępowania. Kwestia ta podniesiona została dopiero w skardze H. B.. M. N., broniąc swojego interesu prawnego w sprawie, podniosła na rozprawie sądowej ,że wywodzi go z faktu, iż jej babcia była współwłaścicielką działki pr [...], a ona ubiega się aktualnie o spadek po babci. Ponadto poinformowała, że budynek przy ul. [...] został rozbudowany i usytuowany częściowo na działce [...]. Zdaniem Sądu, również i ta okoliczność, dot. przymiotu strony M. N., wymaga wyjaśnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Mając więc na uwadze, że umorzenie postępowania było w tej sprawie co najmniej przedwczesne, oraz, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia Vii SA/Wa 1179/09 postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę H. B..