VII SA/Wa 1179/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB"), po rozpatrzeniu odwołania M. U. ("skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") z [...] grudnia 2017 r., Nr [...], nakazującej właścicielowi obiektu – skarżącej – rozbiórkę werandy murowanej o powierzchni około 12 m2, usytuowanej przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] [...] w [...], gm. [...] – utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] lutego 2008 r. na terenie wyżej opisanej nieruchomości przeprowadzono czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, iż W. U. w 2000 r. rozbudowała budynek mieszkalny jednorodzinny o werandę murowaną o powierzchni około 12 m2, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] maja 2008 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie m.in. dobudowania werandy do budynku mieszkalnego. Postanowieniem z [...] lutego 2009 r., Nr [...], PINB nakazał W. U. wstrzymanie robót budowlanych oraz przedłożenie dokumentów niezbędnych do zalegalizowania obiektu. Pismem z [...] marca 2009 r. W. U. zobowiązała się do rozebrania przedmiotowej werandy i przywrócenia obiektu do stanu pierwotnego. Pismem z [...] października 2009 r. PINB wezwał W. U. do złożenia wyjaśnień w sprawie deklarowanej rozbiórki w związku z niedostarczeniem dokumentacji wymaganej postanowieniem z [...] lutego 2009 r. W dniu [...] października 2017 r. M. U. (następca prawny W. U.) złożyła w siedzibie PINB opinię techniczną określającą stan techniczny werandy przy budynku mieszkalnym, opracowaną przez mgr inż. A. K. Pismem z [...] listopada 2017 r. PINB zawiadomił o toczącym się postępowaniu w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o werandę murowaną o pow. ok. 12 m2 na przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] grudnia 2017 r. PINB wydał ww. decyzję, którą nakazał skarżącej rozbiórkę werandy. Odwołanie od ww. decyzji złożyła skarżąca. Decyzją z [...] grudnia 2017 r., [...], po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest legalność werandy murowanej, o którą rozbudowano budynek mieszkalny jednorodzinny na przedmiotowej działce. Jak wynika z akt sprawy weranda ta powstała bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2000 r. [...] WINB podkreślił, że budowa obiektu bez pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Zasadne było więc zastosowanie wobec tego obiektu trybu określonego w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, z późn. zm.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że w efekcie wykonania spornej werandy rozbudowaniu uległ budynek mieszkalny. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jeśli obiekt budowlany, lub jego część, jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakazuje jego rozbiórkę. Od ww. zasady ustawodawca przewidział wyjątek wskazany w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, dopuszczający możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przywołując stanowisko sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do brzmienia tych przepisów nie można pozbawić inwestora-sprawcy samowoli budowlanej możliwości legalizacji obiektu, a organ administracji właściwy w sprawie po wszczęciu postępowania powinien ocenić, czy budowa, o której mowa, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie - postanowieniem z [...] lutego 2009 r. - PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie werandy, realizowanej przez W. U. bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na nią obowiązek przedstawienia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia, wskazanych tam dokumentów. Z analizy akt sprawy wynika, że złożyła ona w siedzibie PINB jedynie opinię techniczną określającą stan techniczny werandy. W toku prowadzonego postępowania W. U. zadeklarowała dokonanie rozbiórki werandy, jednak do dnia zakończenia postępowania przed organem powiatowym nie dokonała rozbiórki ani nie przedłożyła wymaganej ww. postanowieniem dokumentacji, pomimo upływu 8 lat od jego wydania. Ponadto, pozostali współwłaściciele nie wyrazili zgody na legalizację werandy. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku dostarczenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji przedmiotowej werandy. Na etapie postępowania odwoławczego powyższa dokumentacja także nie została przedłożona, dlatego właściwym było nałożenie nakazu rozbiórki werandy na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zwłaszcza że postępowanie legalizacyjne stanowi uprawnienie, a nie obowiązek strony. Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska skarżącej, wyrażonego w odwołaniu stwierdzając, że przedmiotowa weranda powstała w całości w 2000 r. i stanowi jednolitą konstrukcyjnie bryłę, posiadającą na całej długości tę samą wysokość oraz konstrukcję dachu. Fakt istnienia w jej miejscu w okresie wcześniejszym mniejszego obiektu nie ma decydującego znaczenia w sprawie i nie wyklucza możliwości powstania spornego obiektu w całości od podstaw. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r. złożyła M. U., wnosząc o zmianę decyzji w ten sposób, że nakaz rozbiórki będzie dotyczył części werandy rozbudowanej w 2000 r. i nie będzie obejmować części, która istniała już przed 2000 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB, 2) art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu sprawy odnośnie do rozmiarów werandy, tj. części, która nie powinna podlegać wyburzeniu, 3) art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, pomijając składane przez skarżącą dowody w postaci map i wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podkreśliła, że była gotowa zgodzić się na rozbiórkę tej części werandy, która została rozbudowana w 2000 r. Natomiast część istniejąca przed tą datą nie powinna być objęta decyzją rozbiórki, ponieważ analiza ww. dowodów wskazuje, jej zdaniem, że weranda istniała od samego początku wybudowania budynku, chociaż w mniejszych rozmiarach. Wobec tego nie można mówić o samowoli budowlanej odnośnie do tej części werandy. Organ pierwszej instancji zupełnie pominął ten fakt i zaniechał dokładnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, czym naruszył art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r., na pytanie Sądu, uczestnicy postępowania J. S. i W. D. oświadczyli, że dobudowa werandy dotyczyła istniejącego uprzednio już ganku oraz miała miejsce po obu jego stronach. Łącznie to około 9 metrów. Natomiast skarżąca stwierdziła, że nie kwestionuje zasadności rozbiórki ale nie wie co ma rozebrać. Według niej przywrócenie stanu poprzedniego oznacza rozebranie wybudowanej werandy po obu stronach dawniej istniejącego ganku. Stojąc frontem do budynku po lewej stronie dawnego ganku dobudowano werandę długości około 1,5 m, zaś po prawej około 4 metrów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Z kolei, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest zasadna. Przedmiotowa decyzja dotyczy nakazu rozbiórki werandy murowanej o powierzchni 12 m2, usytuowanej przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ew. [...], przy ul. {...] 114 w [...], gmina [...]. Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, stanowi art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym jeśli obiekt budowlany, lub jego część, jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakazuje jego rozbiórkę. W tym miejscu wskazać należy, że nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki. Z tego też względu, nie można tej sankcji stosować w sytuacjach kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, miała miejsce w niniejszej sprawie. Tymczasem, zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Jednocześnie uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ ma zatem obowiązek jasno i należycie uzasadnić swoje stanowisko, a w szczególności wskazać - na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe odnosząc powyższe do materiału dokumentacyjnego. Zdaniem Sądu, w powyższej sprawie, wskazane reguły procesowe zostały przez organy nadzoru budowlanego obu instancji naruszone a ich efektem było wydanie nakazu rozbiórki, który w tych okolicznościach jest przedwczesny. I tak, swoje rozstrzygnięcie organy oparły na ustaleniach z czynności kontrolnych z dnia 12 lutego 2008 r., gdzie ograniczono się jedynie do stwierdzenia, iż do budynku mieszkalnego została dobudowana od strony ulicy [...] weranda murowana o powierzchni 12 m2. Roboty te zostały wykonane bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Jednocześnie organ odwoławczy odwołał się do opinii technicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. określającej stan techniczny werandy, w której wyraźnie wskazano, że "w toku kontroli nie udostępniono żadnych dokumentów i opracowań". Ustalenia kontrolne oraz analiza tej opinii doprowadziła organ odwoławczy do stwierdzenia, że "obiekt (weranda) stanowi jednolitą konstrukcyjnie bryłę, na całej długości posiada tę samą wysokość oraz konstrukcję dachu, brak informacji o tym, że weranda miała inne wymiary i została rozbudowana", wybudowanie jej bez pozwolenia stanowi podstawę do rozbiórki. W ocenie Sądu organ winien ustalić ze szczególną starannością nie tylko kiedy rozpoczęto i kiedy zakończono dobudowywanie werandy do budynku już istniejącego bez pozwolenia/zgłoszenia lecz także poczynić ustalenia co do rozmiarów dokonanej rozbudowy. Jak podnosiła bowiem skarżąca nie można mówić o samowoli budowlanej w odniesieniu do tej części werandy, która istniała przy budynku od samego początku od jego wybudowania. W ocenie składu orzekającego zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja powyższych ustaleń nie zawierają. Odwołanie się przez PINB tylko do odręcznych szkiców sytuacyjnych i to dokonanych na protokole dotyczącym kontroli budowy zbiornika na nieczystości i bramy wjazdowej jest niewystarczające. Ponadto, Sąd nie odnalazł w aktach sprawy, przywoływanej przez organ, zarówno mapy oznaczonej jako z 1985 r. jak również z 2001, zaktualizowanej w 2003 r. Jednocześnie, Sąd zauważa, że nakaz rozbiórki został skierowany - jak wskazał organ I instancji - na właścicielkę obiektu usytuowanego przy budynku mieszkalnym na działce nr ewid. [...] – M. U., następczynię prawną inwestorki W. U.. Postanowieniem z [...] lutego 2009 r., nr [...], PINB nakazał W. U. wstrzymanie robót budowlanych oraz przedłożenie dokumentów niezbędnych do zalegalizowania obiektu. Ta ostatnia legitymowała się prawem do zabudowanej nieruchomości (działki nr ewid. [...]) w udziale [...] – obok W. D. i J. S.. Jak wynika z akt sprawy postępowanie o zniesienie współwłasności pomiędzy skarżącą a W. D. i J. S. nie zostało jeszcze zakończone. W skardze, strona skarżąca podniosła, że niniejsze postępowanie toczy się przed Sądem Rejonowym dla [...] Wydział I Cywilny, sygn. akt 11/18. W tym miejscu należy więc wskazać, że ustawodawca przewidział, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Wybór adresata zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Co do zasady w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, jako sprawcy samowoli budowlanej, w niniejszej sprawie sytuacja taka nie była możliwa. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ niezasadnie uczynił adresatem decyzji rozbiórkowej współwłaścicielkę nieruchomości - następczynię prawną W. U., pominąwszy okoliczność, że postępowanie o zniesienie współwłasności pomiędzy skarżącą a W. D. i J. S. nie zostało jeszcze zakończone. W konsekwencji, ponownie rozpoznając sprawę w przedmiocie nakazu rozbiórki, organy ponownie ustalą strony postępowania oraz adresata decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.