VII SA/Wa 118/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2009r, znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2009r. w sprawie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., sprostowanej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że w dniu 29 sierpnia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na wniosek M. G. wszczął postępowanie "w sprawie budowy obiektów i urządzeń budowlanych na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], której właścicielką jest J. W.". W dniu 18 września 2008 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] w obecności J. W. dokonali oględzin w sprawie "zabudowy działki ew. [...] przy ul. [...]we wsi [...]." W wyniku dokonanych oględzin ustalono, że "na działce znajduje się obiekt o konstrukcji drewnianej posadowiony na blokach betonowych o wymiarach 6,1m x 2,6m oraz przybudówka o wymiarach około 1,5m x 1,5m, na działce znajduje się studnia głębinowa. Do drewnianego obiektu doprowadzona jest energia elektryczna, elektrycznym przyłączem napowietrznym. Właścicielka nieruchomości nie przedstawiła żadnych dokumentów budowlanych." Dodatkowo właścicielka w w/w protokole oświadczyła, że "zakupiła działkę 2,5 roku temu z istniejącym obiektem drewnianym. Energia elektryczna została doprowadzona w bieżącym roku, studnia głębinowa została wywiercona również w bieżącym roku dla celów gospodarczych, studnia ma głębokość 24m." W odniesieniu do przyłącza energetycznego na ww. działce - decyzją z dnia[...] marca 2009 r, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ stopnia powiatowego, stwierdził, że wykonanie przyłącza nie podlega reglamentacji administracyjnej – art. 29 a ustawy Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe i decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] stwierdził z urzędu nieważność opisanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. Po rozpatrzeniu odwołania, J. W. od ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie. W jej uzasadnieniu podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji, który swoje rozstrzygniecie oparł na ustaleniu, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła z rażącym naruszeniem przepisu art. 7, 77 k.p.a., art.105 k.p.a. w zw. z art. 29a ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w zakresie przyłącza energetycznego przewidziane są dwie procedury - inwestor może rozpocząć roboty bez zgłoszenia wybierając tryb opisany w dyspozycji przepisu art. 29a ustawy Prawo budowlane, bądź po zgłoszeniu w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane. W decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z naruszeniem zasad opisanych w przepisach art. 7 i 77 k.p.a. nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, jak również nie zebrał całego materiału dowodowego, przyjmując jednoznacznie, że sprawa przyłącza energetycznego nie podlega reglamentacji administracyjnej. Zatem nadal istnieje materialnoprawny stosunek i nie można uznać bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r. złożyła J. W. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji ponadto o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła nieważność oraz rażące naruszenie przepisów: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne zastosowane i wykładnię tego przepisu i uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009r, "rażąco narusza prawo" w braku ku temu przesłanek i obejście w ten sposób prawa - zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i w tym zakresie powielenie błędnej oceny organu I instancji tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego; a także naruszenie przepisów postępowania przez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - przy tym nie wskazanie stron w decyzji lecz odesłanie do "odrębnego wykazu" nie dołączonego do decyzji, art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - w szczególności sprawdzenia czy w związku z budową przyłącza energetycznego doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, a w rezultacie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy; naruszenie art. 8, art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie, z którymi organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, skutkiem, czego organ naruszył także art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a.- określonych w nich zasad praworządności przez przekroczenie granicy działania na postawie prawa, w szczególności przez uznanie za prawidłowe zakwestionowanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ niższego stopnia wydający decyzję w sprawie. J. W. wskazała, że działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w żaden sposób nie narusza realizacji zasady prawdy obiektywnej. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nie wymaga od organu zbierania dodatkowych dowodów w sytuacji, gdy uzyskane od strony informacje i wiedza posiadana przez organ administracji publicznej z urzędu jest wystarczająca do podjęcia decyzji. - w szczególności o umorzeniu postępowania. Skarżąca wskazała, że żaden z warunków koniecznych do stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie nie występuje. W szczególności organ drugiej instancji nie przeprowadził dowodu wskazanego w odwołaniu i nie potwierdził, że inwestorka działała w związku z budową przyłącza energetycznego w trybie przepisu art. 29 a ustawy Prawo budowlane. Okoliczność ta mogła zostać potwierdzona w Rejonie Energetycznym [...] w [...]. Skarżąca podniosła ponadto, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawdopodobnie skierował decyzje do osoby nie będącej stroną tj. do M. G. Organ dopuścił do postępowania osobę, która nie miała żadnego interesu prawnego w sprawie W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie - zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa. Rzeczą Sądu w niniejszej sprawie było poddanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji ocenie pod względem zgodności z przepisami prawa. Należy podnieść, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Kontrolowana przez Sąd w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ja decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadły w postępowaniu nieważnościowym – stwierdzały nieważność decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, umarzającej, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie budowy przyłącza energetycznego. Stwierdzenie nieważności decyzji oparto na wskazaniu rażącego naruszenia prawa – art. 7, 77, i 105 k.p.a. w zw. z art. 29a ustawy Prawo budowlane. Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Naruszenie zasad procesowych może także stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności, gdy prowadzi do naruszenia przepisów o charakterze materialnoprawnym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że stwierdzenie nieważności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji zapadło bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz z pominięciem istotnego wniosku dowodowego zgłoszonego przez inwestorkę w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Bezsprzecznie w postępowaniu zwykłym, organ bez prawidłowego uzasadnienia umorzył postępowanie wskazując, że inwestycja nie podlega reglamentacji prawa administracyjnego. Błędne uzasadnienie w toku postępowania zwykłego mogłoby prowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W postępowaniu nieważnościowym, dla wyeliminowania decyzji muszą zostać wykazane jednak wady kwalifikowane i wynikające z przepisu art.156 k.p.a. W ocenie Sądu, dla stwierdzenia wady rażącego naruszenia prawa art. 7, 77 w zw. z art.105 k.p.a. i art. 29a ustawy Prawo budowlane, w decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, niezbędne jest ustalenie i stwierdzenie, że inwestor - zobowiązany dopełnić, przed wszczęciem robót, procedurę zgłoszenia inwestycji w trybie art. 29 ust 1 pkt 20 pkt w zw z art. 30 ust 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, nie dopełniłby tego obowiązku, a jednocześnie nie działał w trybie dyspozycji przepisu art. 29a ustawy Prawo budowlane. W świetle zgłoszonego przez inwestorkę, a pominiętego przez organ, dowodu z dokumentacji zgromadzonej w związku z przedmiotową inwestycją w Rejonie Energetycznym [...] w [...], zachodzi potrzeba wyjaśnienia, czy budowa przyłącza toczyła się w trybie szczególnym, przewidzianym w przepisie art. 29a ustawy Prawo budowlane. Realizacja inwestycji w takim trybie uzasadniałaby umorzenie postępowania jak w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. W ocenie Sądu, w świetle ww. argumentacji - zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zapadły z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 w zw. z art. 156 k.p.a., które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ dokona oceny kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji, mając na uwadze przedstawione wyżej wskazania Sądu. Sąd stwierdza ponadto, że bezzasadny jest zarzut skarżącej, co do tego, niniejsze postępowanie toczyło się z udziałem M. G. - niebędącego stroną postępowania nieważnościowego. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego, w świetle dyspozycji przepisu art. 28 k.p.a jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu, na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia, jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku, których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. W postępowaniu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, z całą pewnością, przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. przysługuje M. G. - sąsiadowi bezpośrednio graniczącemu z nieruchomością. Jest to uzasadnione w szczególności tym, że zarzuca on prowadzenie inwestycji niedopuszczalnych w świetle planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje przepis prawa miejscowego, z którego wywodzi interes prawny - prawo do sąsiedztwa z nieruchomością, na której inwestycje pozostają w zgodzie z planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższej argumentacji bezsprzeczne jest, że M. G. miał prawo interweniować w organie nadzoru budowlanego, a ten - zgodnie z przepisem art. 81 ustawy Prawo budowlane określającym jego kompetencje - miał obowiązek podjąć czynności tak z urzędu jak i na wniosek. Nie ma powodu, dla którego podmiot będący zasadnie stroną postępowania w trybie zwykłym, miałby zostać pozbawiony następnie przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji, która zapadła z jego udziałem. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145 §1 pkt 1 lit c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U.153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.