VII SA/Wa 1180/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi P.S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 marca 2023 r. znak: DOZ-APN.650.247.2022.WK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "Minister" lub "organ II instancji") na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 840, dalej: "u.o.z.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), postanowieniem z 7 marca 2023 r., znak: DOZ-APN.650.247.2022.WK, po rozpatrzeniu zażalenia P.S. (dalej jako "skarżący"), na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "organ I instancji", "MWKZ") z 23 maja 2022 r. znak: WSK.3151.7.2018.IP, nakładające na skarżącego grzywnę w wysokości 10.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 13/2016, z dnia 18 października 2016 r., wystawionym przez Stołecznego Konserwatora Zabytków z up. Prezydenta m. st. Warszawy ("dalej: Konserwator") w sprawie wykonania obowiązku określonego w decyzji tego organu z dnia 22 sierpnia 2014 r., Nr 71/K/14 - utrzymał w mocy ww. postanowienie. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podniósł, że sporny drewniany dwór położony przy ul. [...] w W., został wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lipca 1965 r., pod numerem [...]. Dalej wyjaśnił, że Konserwator decyzją z dnia 22 sierpnia 2014 r., Nr 71/K/14, nakazał skarżącemu wykonanie prac konserwatorskich i robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie istotnym uszkodzeniem zabytku, w budynku przy ul. [...] (dawny dwór [...]), w zakresie określonym w pkt. 1 lit. a-c) sentencji. W pierwszej kolejności należało (pkt 1 a): - zakryć otwór w połaci dachowej nad gankiem folią polietylenową dachową lub papą w celu zabezpieczenia obiektu przed wodami opadowymi; ze względu na zły stan więźby dachowej prace należało wykonać z zewnątrz budynku, bez wchodzenia na więźbę (przystawienie drabiny z zewnątrz); - pokryte malowidłami nadproża drzwi, ceramiczne piece, zabezpieczyć przez okrycie folią polietylenową oraz postawienie daszków zabezpieczających ze względu na możliwe uszkodzenie w trakcie dalszych prac budowlanych; - podeprzeć ściany zewnętrzne rozporami ukośnymi (zastrzałami) sięgającymi poziomu wieńca stropowego, rozpory rozmieścić na osi słupków ścian, a górne końce zaklinować poprzez przekładkę z bali prowadzoną po całym obwodzie budynku; - podeprzeć strop poprzez stemplowanie; prace należy prowadzić wewnątrz zaczynając od drzwi wejściowych (frontowych i bocznych), wzdłuż ścian zewnętrznych, kolejno postępując do części centralnej budynku, belki podpierające strop winny być położone prostopadle do przebiegu belek stropowych; - zniszczone narożniki ścian wewnętrznych wzmocnić poprzez nakładki (pionowe pasy z desek połączone ukosem, tworzące trójkątną "drabinkę"); - po wzmocnieniu stropu, podstemplować krokwie poprzez płatwie podłużne, przy czym stemple muszą być posadowione osiowo na stemplach parteru; - otwory okienne zabezpieczyć (zadeskować), jednakże w sposób umożliwiający naturalną wentylację budynku (ażurowo, osiatkowanie). Równolegle z pracami zabezpieczającymi stabilność budynku należało wykonać osuszanie fragmentów murowanych: ścian piwnic oraz podmurówki (pkt 1 b). W następnej kolejności należy wykonać roboty budowlane i prace konserwatorskie polegające na: - wymianie całkowicie zniszczonych elementów drewnianych przy czym część elementów zakwalifikowana w trakcie tych prac do naprawy, wymiany bądź wykorzystania zamiennego, należy wykorzystać powtórnie jako materiał budowlany po przeprowadzeniu ich konserwacji (części bali modrzewiowych ścian); - wykonaniu prac konserwatorskich (dezynfekcję i dezynsekcję) drewnianych elementów nadających się do zachowania: nadproża drzwi, części schodów na poddasze (tralki, ozdobne policzki, poręcze, stopnie); - naprawie uszkodzonego i wymianie zniszczonego pokrycia dachu metodą odtworzeniową i naprawie systemu odprowadzania wody opadowej; - wykonaniu izolacji poziomej budynku (pkt 1 c). Powyższe prace należało wykonać w terminie do dnia 30 grudnia 2014 r. w zakresie punktu a) i b) oraz do dnia 30 grudnia 2015 r. w zakresie punktu c). Wyżej wymienionemu postanowieniu nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Idąc dalej Minister wskazał, że decyzją z dnia 17 marca 2015 r. 1. dz. DOZ- OAiK-6700/1337/14[BKW], uchylił zaskarżoną decyzję Konserwatora w części dotyczącej terminów wykonania nakazanych prac i wyznaczył nowe terminy. Prace określone w pkt. 1 a) i b) decyzji Konserwatora z dnia 22 sierpnia 2014 r., należało wykonać w terminie do 30 kwietnia 2015 r., a prace określone w pkt. 1 c) do dnia 30 marca 2016 r. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1006/15, oddalił skargę P.S. na ww. decyzję. W dniu 12 czerwca 2015 r. Konserwator wystawił tytuł wykonawczy nr 25/2015, w związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązków określonych w pkt a) i b) ww. decyzji z dnia 22 sierpnia 2014 r., Nr 71/K/14. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2015 r., nr 37K/15, organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 10.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym numer 25/2015, z dnia 12 czerwca 2015 r., wystawionym przez Konserwatora. Na ww. postanowienie zażalenie złożył P.S.. MKiDN postanowieniem z dnia 25 października 2016 r., znak: DOZ-OAiK.660.957.2015[WK], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dniu 18 października 2016 r., Konserwator wystawił tytuł wykonawczy nr 13/2016, w związku z niewykonaniem przez P.S. obowiązków określonych w pkt a), b) i c) decyzji Konserwatora z dnia 22 sierpnia 2014 r., Nr 71/K/14. Pismem z dnia 10 listopada 2016 r., P.S. na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wniósł zarzuty: niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2016 r., Nr 49K/16, Konserwator odmówił uwzględnienia zarzutów wniesionych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr 13/2016, z dnia 18 października 2016 r., wystawionego przez ten organ. Minister postanowieniem z dnia 2 października 2017 r., znak: DOZ-OAiK.650.142.2017[WK], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na wniosek P.S. z dnia 27 sierpnia 2019 r., MWKZ decyzją z dnia 5 listopada 2019 r., znak: WZW.5142.1729.2019.JGO, pozwolił na wykonanie prac zabezpieczających oraz na przeprowadzenie badań konstrukcyjnych i mikologicznych w budynku przy ul. [...] w W., zgodnie z załączonymi do ww. wniosku opracowaniami. Pismem z dnia 14 września 2020 r., P.S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył wniosek o uchylenie grzywien nałożonych na niego celem przymuszenia do wykonania decyzji Konserwatora z dnia 22 sierpnia 2014 r. nr 71K/14, oraz decyzji Ministra z dnia 17 marca 2015 r., znak: DOZ-OAiK-6700/1337/14[BKW] wskazując w uzasadnieniu, że w sprawie obowiązki określone w ww. decyzji polegające na zabezpieczeniu obiektu po uprzednim wydaniu przez MWKZ decyzji z dnia 5 listopada 2019 r., nr WZW.5142.1729.2019.JGO zostały wykonane. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2021 r., znak: WSK.3151.7.2018.AS, MWKZ odmówił umorzenia grzywny nałożonej na P.S. postanowieniem Konserwatora z dnia 14 lipca 2015 r., Nr 37K/15, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 12 czerwca 2015 r. nr 25/2015, wystawionym przez Konserwatora w sprawie wykonania obowiązku określonego w decyzji tego organu z dnia 22 sierpnia 2014 r., Nr 71/K/14. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 16 listopada 2020 r. została przeprowadzona kontrola przestrzegania i stosowania przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mająca na celu weryfikację wykonania decyzji Konserwatora dnia 22 sierpnia 2014 r., nr 71/K/14 w trakcie której potwierdzono wykonanie podstemplowania stropów wewnątrz budynku. Ponadto wyjaśnił, że dokonano zabezpieczenia ceramicznych elementów pieców kaflowych poprzez demontaż, złożenie na palecie i owinięcie folią typu stretch na terenie nieruchomości. W pozostałym zakresie decyzja nakazowa nie została wykonana. Wykonanie dokumentacji projektowej, ekspertyzy mykologiczno-konserwatorskiej, uzyskanie decyzji konserwatorskiej i wykonanie na jej podstawie prac zabezpieczających nie można uznać za wywiązanie się z obowiązku nałożonego przez organ konserwatorski, a tylko taka okoliczność uprawnia do umorzenia grzywny na podstawie art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ I instancji podkreślił ponadto, że w przedmiotowej sprawie obowiązek wynikający z dnia 22 sierpnia 2014 r., decyzji 71/K/14 w zakresie prac, które nie zostały jeszcze wykonane jest wymagalny. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył P.S.. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.211.2021.WK, utrzymał w mocy postanowienie z dnia 12 stycznia 2021 r., znak: WSK.3151.7.2018.AS. Zaskarżonym postanowieniem z 23 maja 2022 r. MWKZ nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 10.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 18 października 2016 r. nr 13/2016, wystawionym przez Konserwatora w sprawie wykonania obowiązku określonego w decyzji tego organu z dnia 22 sierpnia 2014 r., Nr 71/K/14. W uzasadnieniu organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że w dniu 25 listopada 2021 r., pracownik Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków dokonał oględzin przedmiotowego zabytku i stwierdził niewykonanie prac zabezpieczających dach oraz drewnianą konstrukcję ścian nieruchomości. Następnie organ wskazał, że w dniu 18 maja 2022 r., w obecności strony postępowania oraz jej pełnomocnika przeprowadzono kontrolę dworu przy ul. [...] w W., której zakres obejmował sprawdzenie wykonania decyzji Konserwatora nr 71/K/14. W trakcie kontroli stwierdzono, iż na całej powierzchni dachu ułożono folię ochronną, wewnątrz budynku widoczne podparcie stropów za pomocą stempli. Dwie polichromowane płyty zostały okazane do oględzin, zgodnie z oświadczeniem kontrolowanego przechowywane są w pomieszczeniu gospodarczym na terenie nieruchomości. W trakcie kontroli odnotowano również, że elementy pieców z budynku dworu oraz rzeźby z otaczającego dwór parku, pozostają zabezpieczone, złożona na palecie, owinięte folią przechowywane są pod konstrukcją osłaniającą obiekty przed niepożądanym wpływem czynników atmosferycznych. Zgodnie z oświadczaniem kontrolowanego odnośnie realizacji pkt. b nakazu wskazano, iż "podmurówka została odsłonięta w celu osuszenia i nie stwierdzono zawilgoceń". W pozostałym zakresie, obejmującym wykonanie: podparcia ścian zewnętrznych rozporami ukośnymi (zastrzałami); wzmocnienia zniszczonych narożników ścian wewnętrznych poprzez nakładki; podstemplowania krokwi przez płatwie podłużne; zabezpieczenia otworów okiennych (zadeskowania) w sposób umożliwiający naturalną wentylację budynku oraz punktu c nakazu, decyzja Konserwatora nr 71/K/14, nie została wykonana. Minister przywołał art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. i wyjaśnił, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa. Wskazał, że budynek położony przy ul. [...] w W. został wpisany do rejestru zabytków i zgodnie z zapisem art. 5 u.o.z. obowiązkiem właściciela lub posiadacza jest opieka nad zabytkiem polegająca między innymi na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Idąc dalej Minister podał, że organ egzekucyjny na podstawie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zastosował środek egzekucyjny w formie grzywny w celu przymuszenia. Ponadto wyjaśnił, że obowiązkiem organu jest zastosowanie takiej dolegliwości, która zmusi zobowiązanego do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek zostanie spełniony. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Dalej wskazano, że w celu potrzeby zapewnienia skuteczności środka egzekucyjnego, organ egzekucyjny określił kwotę grzywny w wysokości 10.000 zł, co jest kwotą na tyle wysoką, że niewykonanie decyzji nie będzie dla adresata kary opłacalne. Organ I instancji podkreślił, że dolegliwość finansowa wynikająca z grzywny w celu przymuszenia, może być uchylona w przypadku wykonania nakazu. Na powyższe postanowienie, zażalenie złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 7 marca 2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.247.2022.WK, utrzymał w mocy postanowienie z dnia 23 maja 2022 r., znak: WSK.3151.7.2018.IP. Minister opisując przebieg postępowania wyjaśnił, że z postanowienia organu I instancji wynika, iż przedmiotowy nakaz nie został wykonany. Zdaniem Ministra, z rozwiązania prawnego wynikającego z art. 7 § 2 u.p.e.a., (w myśl którego organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego), nie wynika, że w sytuacji, gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki, ustanowione w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosowania tych środków. Wykonanie zastępcze polega na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. Środek ten w ocenie Ministra jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. O dolegliwości wykonania zastępczego przeprowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków świadczy fakt, że zgodnie z art. 49 ust. 4 u.o.z., wierzytelność Skarbu Państwa z tego tytułu podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na tej nieruchomości. Minister stwierdził, że grzywna jest dla zobowiązanego mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze. W razie dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone, a nieściągnięte lub nieuiszczone grzywny podlegają umorzeniu. W przypadku dobrowolnego wykonania obowiązku po uiszczeniu lub przymusowym ściągnięciu grzywny zobowiązany może zwrócić się o jej zwrot w całości lub w części. Tymczasem wykonanie zastępcze nie uprawnia do zwrotu kosztów poniesionych przez zobowiązanego. Powołując się na orzecznictwo organ wyjaśnił, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 u.p.e.a., zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Minister podzielił zdanie Konserwatora w zakresie ustalenia nałożonej grzywny na 10.000 złotych, a więc w maksymalnej wysokości, w jakiej organ może jednorazowo nałożyć na osobę fizyczną, zgodnie z art. 121 u.p.e.a., mając na względzie przede wszystkim zapewnienie efektywności egzekucji. Organ egzekucyjny słusznie nie brał natomiast pod uwagę sytuacji finansowej zobowiązanego ponieważ z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Należało bowiem mieć na względzie, że może się on uwolnić od nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek o charakterze niepieniężnym. Minister odnosząc się do zarzutu przedwczesności przedmiotowego rozstrzygnięcia, wobec złożenia przez skarżącego w dniu 30 października 2020 r., wniosku o uchylenie, ewentualnie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Konserwatora z dnia 22 sierpnia 2014 r., nr 71K/14, wskazał, że MWKZ decyzją z dnia 5 lutego 2021 r., znak: WSK.3151.7.2018.AS, odmówił uchylenia ww. decyzji Konserwatora, a po rozpatrzeniu odwołania P.S., MKiDN decyzją z dnia 23 maja 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.374.2021.WK, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję MWKZ. Natomiast decyzją z dnia 8 lutego 2021 r., znak: WSK.3151.7.2018.AS, MWKZ odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Konserwatora nr 71K/14, zaś Minister po rozpatrzeniu odwołania P.S., decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.398.2021.WK, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Reasumując Minister wyjaśnił, że postanowienie MWKZ z 23 maja 2022 r., znak: WSK.3151.7.2018.IP, jest słuszne i zgodne prawem. Z postanowieniem Ministra z 7 marca 2022 r., nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem z 19 kwietnia 2023 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: - naruszenie art. 125 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że skarżącego nie wykonała zaleceń zawartych w decyzji Konserwatora z dnia 22 sierpnia 2014 r. nr 71K/14 w zakresie nałożenia obowiązków mimo, że zakres ten na podstawie dokumentacji zaakceptowanej (sfinansowanej) przez MWKZ uległ zmianie, - przedwczesność rozstrzygnięcia wobec złożenia przez skarżącego w dniu 30 października 2020 r. wniosku o zmianę ewentualnie uchylenie decyzji Konserwatora z dnia 22 sierpnia 2014 r. nr 71K/14 co do której WSA w Warszawie wydał w dniu 7 marca 2023 r. w sprawie VII SA/WA 1428/22 wyrok uchylający zarówno decyzję MWKZ z dnia 5 lutego 2021 r. znak: WSK.3151.7.2018.AS jak i MKiDN z dnia 23 maja 2022 r. znak: DOZ- OAiK.650.374.2021.WK; odmawiające zmiany ww. decyzji, - naruszenie art. 7, 70, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie posiadanych przez MWKZ dokumentów, mimo złożonego w zażaleniu wniosku, w tym - o dopuszczenie projektu wykonawczego złożonego w MWKZ w Warszawie 7 grudnia 2020 r. na okoliczność zakresu wymaganych robót i sposobu ich wykonania, co pozostaje w sprzeczności z zakresem decyzji Konserwatora Zabytków nr 71K/14, - naruszenie art. 10 k.p.a. przez pominięcie strony w postępowaniu i uniemożliwienie zajęcia stanowiska przed wydaniem postanowienia w tym poprzez wskazanie toczącego się postępowania o uchylenie decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zawnioskował także o wstrzymanie jego wykonania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wywołanego niniejszą skargą. Dodatkowo w treści skargi skarżący zawnioskował o dopuszczenie dowodu w postaci wyroku z 7 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1428/22, dokumentacji projektu wykonawczego oraz decyzji MWKZ z 24 czerwca 2022 r. WZWL.5142.64.2022.KMR zatwierdzającą powyższy projekt i wydającej pozwolenie na wykonanie tych prac do końca 2025 r. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania i szeroko przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z 23 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe, a skarga nie była zasadna. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z zasadą praworządności, celowości i najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego, wyrażonej w art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jeżeli – jak w sprawie niniejszej –zobowiązany decyzją nakazową podmiot nie wykonuje nałożonego obowiązku, to wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 u.p.e.a.). Zarówno grzywna w celu przymuszenia, jak i wykonanie zastępcze są środkami egzekucyjnymi w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się na zobowiązanego wówczas, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, jak i wówczas, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a.). Maksymalna wysokość grzywny nakładanej na osobę prawną wynosi 50 000 zł. (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 122 § 1 i § 2 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny, zawierające wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych i wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jak wynika z akt sprawy, organ egzekucyjny ww. warunki spełnił. Niespornym w sprawie jest to, że MWKZ na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku) decyzją z dnia 22 sierpnia 2014 r., Nr 71/K/14, nakazał Pawłowi Sierpińskiemu wykonanie prac konserwatorskich i robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie istotnym uszkodzeniem zabytku, w budynku przy ul. [...] (dawny dwór [...]), określając terminy wykonania prac do dnia 30 grudnia 2014 r. (w zakresie określonym w pkt. 1 lit. a-b sentencji), i 30 grudnia 2015 r. (w zakresie określonym w pkt. 1 lit. c sentencji). Decyzja administracyjna podejmowana na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. ma charakter uznaniowy, tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. Źródłem obowiązku, którego realizacja stanowi przedmiot prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest decyzja Konserwatora Zabytków z dnia 22 sierpnia 2014 r., Nr 71/K/14, nakazująca skarżącemu wykonanie prac konserwatorskich i robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie istotnym uszkodzeniem zabytku, tj. budynku przy ul. [...] w W. (dawny dwór [...]). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 17 marca 2015 r., uchylił ww. decyzję Konserwatora w części dotyczącej terminów wykonania nakazanych prac i wyznaczył nowe terminy. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1006/15, oddalił skargę P.S. na ww. decyzję. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 19 kwietnia 2016 r. Nie budzi wątpliwości, że roboty budowlane przy ww. budynku, nakazane decyzją Konserwatora z dnia 22 sierpnia 2014 r., nie zostały w całości wykonane, co potwierdzono w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 18 maja 2022 r. W związku z powyższym zasadnie wszczęto postępowanie egzekucyjne. Mając powyższe na uwadze za niezasadny należy uznać zarzut art. 125 § 1 u.p.e.a. W świetle art. 125 § 1 u.p.e.a. przesłanką umorzenia nałożonej, a nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia, jest wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym, § 2 powołanego artykułu stanowi natomiast, że postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Należy wyjaśnić, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy był przebieg nałożenia grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem ww. decyzji z dnia 22 sierpnia 2014 r. Z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy należało przyznać rację organom i zasadność nałożonej grzywny w celu wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Sąd Administracyjny sprawdza wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ egzekucyjny przepisu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Twierdzenie skarżącego o wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym jest gołosłowne, bowiem jak wynika z analizy akt sprawy roboty budowlane przy spornym budynku, nakazane decyzją Konserwatora z dnia 22 sierpnia 2014 r., nie zostały w całości wykonane. Brak w niniejszej sprawie podstaw do umorzenia grzywny nałożonej w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego tytułem wykonawczym. Katalog przesłanek wyszczególnionych w art. 125 § 1 u.p.e.a jest zamknięty. Powyższy przepis wyraża normę prawną o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a w konsekwencji brak luzu decyzyjnego organu egzekucyjnego przy rozpatrywaniu kwestii umorzenia nałożonej grzywny. Umorzenie nałożonej grzywny może nastąpić jedynie w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Jasność i jednoznaczność tej reguły nie daje możliwości umorzenia grzywny w celu przymuszenia w związku z zaistnieniem jakichkolwiek innych przyczyn niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Nie budzi wątpliwości, że sporny budynek jest wpisany do rejestru zabytków decyzją MWKZ z [...] lipca 1965 r., pod numerem [...]. Natomiast jak wynika z ustawy wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nakłada na jej właściciela (posiadacza) obowiązek opieki nad zabytkiem. Opieka ta sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, tj. utrzymania go w jak najlepszym stanie oraz jak najlepszego jego wykorzystania dla dobra ogółu ze względu na jego walory zabytkowe. Obowiązek dbałości o stan zachowania zabytku ma charakter publicznoprawny i wynika wprost z ustawy. Z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że właściciel budynku będącego zabytkiem ma podejmować działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań oraz roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Podkreślenia wymaga, że zabytki nieruchome podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z). Idąc dalej, mając na względzie przytoczone regulacje prawne uznać należy, iż zakres i charakter nałożonych w niniejszej sprawie obowiązków na właściciela spornego budynku (grzywny w celu przymuszenia do wykonania decyzji z dnia 22 sierpnia 2014 r., Nr 71/K/14, nakazującej skarżącemu wykonanie prac konserwatorskich i robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie istotnym uszkodzeniem zabytku, tj. budynku przy ul. [...] w W. (dawny dwór [...]) ma wyłącznie na celu wyegzekwowanie nałożonych czynności, a co za tym idzie zahamowanie procesu degradacji zabytku, co oznacza, że organ nie przekroczył kompetencji wynikających z art. 119 i 120 u.o.z. Zarzuty skargi koncentrują się również na kwestionowaniu przedwczesnego rozstrzygnięcia wobec złożenia przez skarżącego w dniu 30 października 2020 r. wniosku o zmianę ewentualnie uchylenie decyzji Konserwatora z dnia 22 sierpnia 2014 r. nr 71K/14 co do której WSA w Warszawie wydał w dniu 7 marca 2023 r. w sprawie VII SA/WA 1428/22 wyrok uchylający zarówno decyzję MWKZ z dnia 5 lutego 2021 r. znak: WSK.3151.7.2018.AS jak i MKiDN z dnia 23 maja 2022 r. znak: DOZ- OAiK.650.374.2021.WK odmawiające zmiany ww. decyzji. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 17 lipca 2023 r. Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że zarówno w czasie wydawania decyzji przez organ I, jak i II instancji, a także obecnie decyzja Konserwatora z dnia 22 sierpnia 2014 r., Nr 71/K/14, nakazującego skarżącemu wykonanie prac konserwatorskich i robót budowlanych, była ostateczna i prawomocna. Nie została zmieniona, ani wzruszona w żadnym z nadzwyczajnych trybów postępowania. Decyzja ta kreuje określone obowiązki po stronie skarżącego, których wykonanie organy administracji egzekwują. Z tego względu trafnie organy zajmowały się wyłącznie koniecznością zastosowania środka egzekucyjnego i doborem tego środka w okolicznościach faktycznych sprawy. Natomiast decyzja MWKZ z 24 czerwca 2022 r. WZWL.5142.64.2022.KMR zatwierdzającą projekt wykonawczy i wydającej pozwolenie na wykonanie tych prac do końca 2025 r. nie tworzy żadnych obowiązków, a jedynie pozwala na wykonanie określonych prac. Skarżący może wykonać prace wskazane w projekcie wykonawczym, ale nie musi tego robić. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania nie ma podstaw do uznania, że w sprawie doszło także do naruszenia art. 7, art. 70, art. 77 § 1 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Należy także wskazać, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na marginesie warto także dodać, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może podnosić wyłącznie ten podmiot, który uważa się za dotknięty naruszeniem, w związku z czym zarzut ten nie może być przez skarżącego skutecznie podniesiony. Co więcej, skarżący nie wykazał w jaki sposób miałby być pominięty w toczącym się postepowaniu. Istotne znaczenie w tej sprawie miało zaś, co warto podkreślić, niewykonanie w całości orzeczonych decyzją ostateczną obowiązków. Nie wynika z akt, czy samej skargi, aby organy poczyniły wadliwe ustalenia w tej kwestii. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.