VII SA/Wa 1181/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala VII SA/Wa 1181/11 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa trasy [...] w G., z wyłączeniem Węzła K., km [...]- km [...] oraz km [...] -km [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]". Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., działając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez K. C. odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa trasy [...] w G., z wyłączeniem Węzła K., km [...]- km [...] oraz km [...] -km [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]". Następnie, wypełniając obowiązek zawarty w art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) Wojewoda [...] doręczył decyzję wnioskodawcy w dniu 25 stycznia 2010 r., zaś pozostałe strony zawiadomił o jej wydaniu, w drodze obwieszczenia dokonanego w [...] Urzędzie Wojewódzkim w G., Urzędzie Miejskim w G., oraz na stronie internetowej tej gminy, a także w prasie lokalnej. Na potwierdzenie zawiadomienia pozostałych stron o wydaniu przedmiotowej decyzji w drodze obwieszczenia, w aktach sprawy znajdują się pisma świadczące o dokonaniu tych czynności, a mianowicie: - potwierdzenie wywieszenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu. Wojewódzkiego w G. w dniu 31 grudnia 2009 r., - potwierdzenie wywieszenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w G. w dniach od 5 stycznia do 19 stycznia 2010 r. oraz potwierdzenie opublikowania obwieszczenia na stronie internetowej tego urzędu w dniu 31 grudnia 2009 r., - potwierdzenie publikacji obwieszczenia w prasie lokalnej "Dziennik [...]" z dnia 6 stycznia 2010 r. Wojewoda [...] uznał, że zastosowanie w sprawie ma przepis art. 49 K.p.a. z którego wynika, iż gdy stosownie do przepisów szczególnych strony są zawiadamiane o decyzjach przez obwieszczenie, to doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zdaniem organu termin 14 dniowy przewidziany w przepisie art. 49 K.p.a. rozpoczął bieg w dniu 6 stycznia 2010 r., i upłynął w dniu 20 stycznia 2010 r. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wobec tego Wojewoda [...] uznał, że termin na wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. upłynął w dniu 3 lutego 2010 r. Organ uznał, że skoro K. C. wniosła odwołanie z dnia 5 lutego 2010 r. (data stempla pocztowego na kopercie: 6 lutego 2010 r.) po terminie to należało wydać stosownie do przepisu art. 134 K.p.a. postanowienie o stwierdzeniu uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła K. C., zarzucając naruszenie: - art. 127, 129, 134 K.p.a. przez błędne uznanie, iż odwołanie złożono z uchybieniem terminu, w sytuacji gdy skarżąca jako właścicielka działek została zawiadomiona o wydaniu decyzji w dniu [...] stycznia 2010 r bez pouczenia o sposobie złożenia od decyzji środków zaskarżenia oraz uznanie, ze termin złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r przez skarżącą liczony jest od dnia publicznego zawiadomienia o wydaniu przedmiotowej decyzji, - art. 11 f ust. 3 i ust 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez uznanie, iż zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. zawiera wszystkie istotne elementy przewidziane dla zawiadomienia o wydaniu decyzji administracyjnej i uznanie, że zawiadomienie o wydaniu decyzji przez zawiadomienie i wskazanie miejsca w którym można się zapoznać z treścią decyzji jest wystarczające dla uznania, iż strona będąca właścicielem nieruchomości została poinformowana o sposobie złożenia odwołania od wydanej decyzji, - art. 7, art. 9 i art. 10 K.p.a. przez nie uwzględnienie słusznego interesu strony, nie informowanie strony o istotnych dla niej okolicznościach, w tym, o sposobie złożenia odwołania od decyzji objętej zawiadomieniem. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r. w sprawie sygn. akt. VII Sa/Wa uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] marca 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury zastosował nieprawidłowy sposób obliczania terminu z art. 49 K.p.a., zgodnie z którym można było uznać doręczenie decyzji I instancji za dokonane ze skutkiem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że odwołanie zostało złożone z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. II OSK 235/11 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odstępując od zasądzenia od K. C. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w myśl art. 49 k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zatem bieg terminu, o którym mowa w omawianym przepisie, rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia decyzji administracyjnej. Chodzi zatem o dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie. W takim przypadku przyjmuje się fikcje doręczenia uznając, że doręczenie zostało dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia w znaczeniu podanym powyżej. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko Ministra Infrastruktury, że w przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, dopuszczonych przez art. 11f ust. 3 ustawy, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w tym przepisie pojęcie "wykładni prawa" powinno być rozumiane w sposób ścisły, jako wyjaśnienie treści przepisów w granicach określonych podstawami kasacyjnymi. Przez wykładnie prawa należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2011 r. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednoznaczne i nie pozostawia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ponownie rozpoznającemu sprawę swobody interpretacyjnej w zakresie wykładni art. 49 K.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Infrastruktury z dni [...] marca 2010 r., w którym organ stwierdził uchybienia terminu do wniesienie odwołania przez K. C. od decyzji Wojewody [...] z dni [...] grudnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że rozwiązanie przyjęte w art. 49 kpa jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie. Artykuł 49 kpa tworzy pewną fikcję doręczenia i tym samym wszelkie jej przesłanki są tylko wynikiem umowy społecznej – konwenansu. W przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, dopuszczonych przez art. 11f ust. 3 ustawy, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten dzień traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 kpa. Zgodnie z treścią art. 149 K.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach przez obwieszczenie, jeżeli przepis szczególny tak stanowi (...) w tych wypadkach doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Powyższy przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do zastępowania doręczeń obwieszczeniami, ponieważ zawiera on odesłanie do przepisów odrębnych. W tym przypadku szczególnym przepisem jest art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi, że wojewoda zawiadamia o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń umieszczanych na tablicy ogłoszeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. W przedmiotowej sprawie dla obliczenia daty doręczenia decyzji Wojewody [...] łącznego zastosowania wymagał art. 49 kpa wraz z art. 11f ust 3 ustawy. Trafnie Minister Infrastruktury przyjął, że w przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu (prasa lokalna, gminne tablice ogłoszeń) należy ustalić dzień w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie w rozumieniu art. 49 kpa. W przedmiotowej sprawie najpóźniejszym dniem publikacji obwieszenia o wydaniu decyzji był dzień 6 stycznia 2010 r., kiedy to obwieszczenie ukazało się w prasie lokalnej - "Dzienniku [...]". Tym samym decyzja Wojewody [...] została doręczona poprzez dokonanie obwieszczenia w dniu 20 stycznia 2010 r. Doręczenie uważa się bowiem za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Wobec powyższego 14-dniowy termin do złożenia odwołania rozpoczął bieg w dniu 21 stycznia 2010 r. i upłynął w dniu 3 lutego 2010 r., a odwołanie wniesione przez K. C. w dniu 6 lutego 2010 r. wpłynęło po terminie. Skarżąca wskazała, że dopiero w dniu 25 stycznia 2010 r. odebrała zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji Wojewody [...] i w jej opinii był to najwcześniejszy termin do złożenia odwołania. Rozumowanie skarżącej jest błędne i sprzeczne z treścią art. 11f ust. 3 ustawy. Z treści ww. przepisu ustawy wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczana jest jedynie wnioskodawcy (de facto inwestorowi), natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń. Zawiadomienia o wydaniu decyzji doręczane są właścicielom i użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Ustawodawca użył w tym przepisie słowa "ponadto", co wyraźnie wskazuje na wyłącznie informacyjny charakter zawiadomienia o wydaniu decyzji. Nie można w szczególności przypisać temu zawiadomieniu takich samych skutków prawnych w zakresie doręczenia decyzji, jakie ustawodawca przypisał formom publicznego zawiadomienia w art. 49 kpa. Zgodnie z treścią art. 11f ust. 4 specustawy zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera wyłącznie informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Decyzja organu I instancji zawiera natomiast na stronie 32 prawidłowe pouczenie dla stron o trybie i terminie wniesienia środka zaskarżenia tj. odwołania do Ministra Infrastruktury za pośrednictwem Wojewody [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Jednocześnie wskazano, że doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. O wydaniu decyzji skarżąca została zawiadomiona w dniu 25 stycznia 2010 r. Przy dochowaniu należytej staranności skarżąca mogła zatem zapoznać się z ww. zawartym w decyzji pouczeniem i wnieść odwołanie z zachowaniem terminu, który upłynął w dniu 3 lutego 2010 r. W tym stanie rzeczy Minister Infrastruktury zasadnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez stronę skarżącą od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr. 153, poz. 1270 ze zm.).