VII SA/Wa 1181/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sek. sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz Gminy [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 31 marca 2021 r. 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.192.2020.KS, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister", "organ nadzoru") po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...]- na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067) oraz art. 17 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a.- odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z 18 września 1957 r. (dalej: "organ konserwatorski", "WKZ") w przedmiocie uznania za zabytek dzielnicy starego miasta w L. w obrębie ulic:[...]. Decyzja Ministra zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z 24 maja 2017 r. Gmina [...] wniosła do Ministra o stwierdzenie nieważności - na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - decyzji WKZ w B. z 18 września 1957 r., jako trwale niewykonalnej od dnia wydania. We wniosku podniosła, że w decyzji tej nie zostały określone dokładne granice obszaru ochrony konserwatorskiej. Ponadto - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 15 maja 2017 r., nr WRD/4/2017, znak: WUOZ.T.WRD.51.40.3.3.2017.TK, w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści ww. decyzji WKZ w B.z 18 września 1957 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 3 stycznia 2019 r., znak: DOZ-OAiK.650.582.2017.KS, stwierdził nieważność postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 15 maja 2017 r. wskazując, że organ ten dokonał wyjaśnień decyzji z 1957 r. w oderwaniu od jej treści, czym naruszył w sposób rażący art. 113 § 2 k.p.a. Decyzją z 22 stycznia 2019 r., znak DOZ-OAiK.650.1364.2017.KS, Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu konserwatorskiego z 18 września 1957 r. Na powyższą decyzję z 22 stycznia 2019 r. Gmina [..]wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 759/10, uchylił zaskarżoną decyzję. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, rozpatrując sprawę ponownie, powołaną na wstępie decyzją z 31 marca 2021 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z 18 września 1957 r. Minister wyjaśnił, że w decyzji z 1957 r. wskazano, iż stare miasto zostało założone w XIII w. i podlega ochronie ze względu na zachowane średniowieczne założenie urbanistyczne. W toku postępowania zwrócono się do [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przekazanie aktualnych map przedstawiających dzielnicę w [...]wraz z ulicami oraz działkami ewidencyjnymi, z okresu zbliżonego do daty wpisu do rejestru zabytków (lata 50 i 60 XX w.) oraz z lat 2015-2020 r. Organ ten przekazał na płycie CD mapę stanowiącą, jak wynika z jej treści, podstawę sporządzenia załącznika do postanowienia [...]Konserwatora Zabytków z 15 maja 2017 r., wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z 18 września 1957 r. Ponadto, przesłał kolorowy skan mapy katastralnej [...] z 1962 r., którego czarno-biała kopia znajdowała się już w aktach sprawy. Minister podniósł, że z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest okoliczność, że decyzja jest niewykonalna od dnia jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały. Przesłanka wymieniona w tym przepisie zachodzi w przypadku, gdy rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia nieważności aktu. Dalej organ nadzoru stwierdził, że kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 1-3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 29, poz. 265), dalej: "rozporządzenie". Zgodnie z art. 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 1957 r., zabytkiem był każdy przedmiot tak nieruchomy, jak ruchomy, charakterystyczny dla pewnej epoki, posiadający wartość artystyczną, kulturalną, historyczną, archeologiczną lub paleontologiczną, stwierdzoną orzeczeniem władzy państwowej, i zasługujący wskutek tego na zachowanie. Przepis art. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia stanowił, iż za zabytki mogą być w szczególności uznane grupy budowli, wybitne pod względem estetycznym i znamienne bądź dla całych osad, miast, wsi, bądź dla ich dzielnic. Zgodnie natomiast z punktem 6 tego artykułu, za zabytek mogło być także uznane na gruncie dochowane rozplanowania starych miast i dzielnic staromiejskich. Przy tym Minister podkreślił, że wyliczenie rodzajów zabytków zawarte w rozporządzeniu jest jedynie przykładowe, o czym przesądza użycie w art. 2 zwrotu "w szczególności". Przepis art. 3 rozporządzenia stanowił, że przedmioty otrzymują charakter zabytków w znaczeniu tego aktu na skutek orzeczenia władzy konserwatorskiej pierwszej instancji, stwierdzającego wartość zabytkową przedmiotu, a nadto przy zabytkach nieruchomych określającego granice zabytku i granice otoczenia podlegającego przepisom niniejszego rozporządzenia. Z kolei według art. 4, władze konserwatorskie pierwszej instancji prowadziły rejestr zabytków, a ponadto, na podstawie tego przepisu, Minister Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego wydał dnia 17 lipca 1928 r. rozporządzenie o prowadzeniu rejestru zabytków (Dz. U. Nr 76, poz. 675). Przepis § 3 rozporządzenia wykonawczego stanowił, że rejestr - prócz numeru porządkowego oraz daty i numeru prawomocnego orzeczenia o uznaniu przedmiotu za zabytek - zawiera następujące dane: miejsce, gdzie zabytek się znajduje (nazwa miejscowości i powiat), określenie zabytku, data lub stulecie powstania zabytku oraz daty (stulecia) ważniejszych jego zmian, imię, nazwisko i adres właściciela zabytku (ewentualnie własność państwowa), a także uwagi. Minister podniósł, że przepisy rozporządzenia o opiece nad zabytkami nie wskazywały sposobu określenia granic zabytku, w tym nie przewidywały obowiązku sporządzenia załącznika graficznego do decyzji o uznaniu za zabytek, również w sytuacji, gdy przedmiotem wpisu do rejestru zabytków był dany teren. Obowiązku takiego nie można wywodzić również z § 3 ww. rozporządzenia Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego, który nie określał treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, lecz treść działu księgi rejestru zabytku, a zatem treść wpisu, który dokonywany był już po wydaniu decyzji. Kwestii tej nie normowały także ówcześnie obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Według Ministra, decyzja o uznaniu za zabytek, wydana na podstawie cytowanych przepisów, powinna jednak niewątpliwie określać przedmiot wpisu w sposób pozwalający na jego identyfikację, co wynika wprost z art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu nadzoru, granice te można jednakże ustalać nie tylko na podstawie załącznika mapowego czy literalnego opisu przebiegu takich granic w terenie, ale także w oparciu o wykładnię decyzji. W tym miejscu Minister wskazał, że postanowieniem z 3 stycznia 2019 r. stwierdzono nieważność postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2017 r., Nr [...], wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji WKZ w B. z 18 września 1957 r, w sprawie uznania za zabytek dzielnicy starego miasta w [...]w obrębie ulic: [...]. W badanej decyzji jako obszar uznany za zabytek została wskazana dzielnica starego miasta w[...], ze względu na zachowane średniowieczne założenie urbanistyczne, tj. układ urbanistyczny. Przepisy ówcześnie obowiązującego rozporządzenia o opiece nad zabytkami, w odróżnieniu od ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie zawierały definicji legalnej układu urbanistycznego. Pojęcie to było jednakże znane doktrynie ochrony i konserwacji zabytków. Przez układ urbanistyczny rozumiano pewien obszar, przestrzeń, na którą składały się nieruchomości gruntowe, zawierającą pojedyncze obiekty budowlane, zespoły budowlane, tereny niezabudowane, a także place i ulice. Zawarta w art. 3 pkt 12 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami definicja układu (założenia) urbanistycznego stanowi w istocie wyraz dorobku doktryny konserwatorskiej w tym zakresie. Na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków, a także decyzji uznającej za zabytek układ urbanistyczny, ochronie konserwatorskiej podlegają w szczególności gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy zabudową, oraz pomiędzy terenami zabudowanymi a zielenią - zwłaszcza jej formami komponowanymi, a także układ placów i ulic. Minister stwierdził, że dokonując wykładni decyzji z 1957 r. o uznaniu za zabytek w celu ustalenia, czy jest ona w istocie dotknięta wadą trwałej niewykonalności, należy zatem mieć na uwadze zarówno fakt, że przedmiotem wpisu jest dzielnica starego miasta, okoliczność, iż o jej wartości przesądza znajdujący się na obszarze dzielnicy zachowany układ urbanistyczny, a także wskazanie, że układ ten znajduje się w obrębie określonych w decyzji ulic. Samo sformułowanie o wpisie do rejestru zabytków "dzielnicy staromiejskiej" założonej w XIII w., zawiera w sobie swoiste wydzielenie określonego obszaru. [...] jako ośrodek miejski ukształtował się w okresie wczesnego średniowiecza, jako osada targowa położona w dolinie N. z wyraźnie wyodrębnionymi wyspami. Pierwotnie istniał tu gród wzmiankowany już w 1247 r. jako własność rycerska. Lokacja miasta na prawie magdeburskim nastąpiła najprawdopodobniej w 1369 roku. W tymi czasie terytorium miejskie ograniczała rzeka i strumienie. Ówczesny ośrodek od wschodu wyznaczał główny nurt N. (obecnie Kanał N.), a od południa, zachodu i północy obszar miasta ograniczony był strumieniami i odnogami N. Jak wskazał Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w ww. postanowieniu, [...]zawsze posiadał zwarty układ urbanistyczny, oparty na planie owalnicowym, z rynkiem położonym w centralnej części. Do rynku przylegały kwartały zabudowy w układzie zdwojonym. Regularny układ urbanistyczny wyznaczały główne ulice przyrynkowe, zbiegające się ze sobą od południa i północy, wyznaczając tym samym układ pierwotnej owalnicy. Istotnym elementem średniowiecznego układu urbanistycznego [...] był również zamek rycerski wzniesiony na sąsiedniej wyspie ok. 1376 r. Miasto wraz z zamkiem stanowiły ściśle powiązany ze sobą układ przestrzenny zabudowy obronnej i mieszkalnej, podporządkowany warunkom naturalnym, tworząc jednolity ośrodek miejski typowy dla okresu średniowiecza. Przedmiotowe postanowienie zostało wprawdzie wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jego nieważności przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jednakże nie ma podstaw do zakwestionowania zawartego w nim rysu historycznego kształtowania się ośrodka miejskiego w [...]. Organ nadzoru podkreślił, że zwarty układ z głównymi ulicami, rynkiem i przylegającymi kwartałami zabudowy, położony w widłach [...], na planie owalnicy, wraz z wyspami, jest dobrze widoczny także na współczesnych mapach oraz na mapie katastralnej z 1962 r. Odnosząc się do kwestii sformułowania "w obrębie ulic", Minister wyjaśnił, że przebieg wymienionych w decyzji o wpisie do rejestru zabytków dzielnicy starego miasta [...]ulic: [...] (obecnie[...]) posiada metrykę średniowieczną i jest ściśle powiązany z rozwiązaniem układu komunikacyjnego z czasów lokacji miasta. Z uwagi na fakt, iż za zabytek w niniejszej sprawie uznany został układ urbanistyczny, sformułowanie "w obrębie ulic" należy odnosić nie tylko do samych ulic, ale także do parceli znajdujących się w ich zasięgu, po obu stronach ww. ulic, tzn. przynależnych im adresowo, a także przylegających do nich, nawet jeżeli adres nieruchomości jest przynależny ulicy niewymienionej w decyzji o wpisie zabytku do rejestru. Organ nadzoru zwrócił uwagę na fakt, że przedmiotowy obszar wpisany do rejestru zabytków nie został określony sformułowaniami "w granicach wyznaczonych ulicami", ani "obszar zamknięty ulicami", co oznaczałoby konieczność wyznaczania jego granic w ścisłym związku miejscami, w których te ulice łączą się ze sobą. W badanej decyzji nie użyto także sformułowania o wpisie do rejestru "ulic". Dalej Minister wyjaśnił, że z treści badanej decyzji z 1957 r., odnoszącej się do dzielnicy starego miasta o XIII-wiecznej proweniencji wynika, że poza terenem wpisanym do rejestru znajdują się te części wskazanych w niej ulic, które wychodzą poza obszar wyznaczony poprzez rzekę N. i Kanał N. oraz wyspy. W związku z tym, na podstawie porównania historycznej mapy katastralnej [...]z 1962 r., tj. z roku zbliżonego do daty wydania badanej decyzji, z mapą współczesną, stanowiącą podstawę do sporządzenia załącznika do ww. postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a także - pomocniczo - z informacjami zawartymi na portalu geoportal.gov.pl oraz geoportal360.pl, Minister stwierdził, że na obszarze wpisanym do rejestru zabytków na mocy przedmiotowej decyzji znajdują się następujące działki z obrębu [...]w [...]: a) nr [...]w całości - ul, b) nr [...]w całości - ul., c) nr [...]w całości - ul., d) nr [...] do linii łączącej punkt styczności działki nr [...] z południowo-wschodnią granicą działki nr [...] i punkt styczności działki nr [...] z północno-wschodnią granicą działki nr [...] - część ul[...]., dawniej ul. [...], e) nr [...] w całości - stanowiąca ul, f1) działki przylegające do zachodniej granicy działki nr [...] stanowiącej ul. : działka o nr. w. [...] w całości - ul., działki o numerach ew.: [...] wg. ww. historycznej mapy katastralnej tę samą nieruchomość, działki nr: [...] - przylegające także do południowo-wschodniej granicy działki nr[...], stanowiącej ul. [...], a także działka nr ew. [...], wydzielona z nieruchomości stanowiących obecnie działki nr ew. od[...], f2) działki przylegające do wschodniej granicy działki nr[...], stanowiącej ul. : - nr [...] (przylega także do południowo-zachodniej granicy działki nr [...] stanowiącej ul., działka nr [...]oraz działki nr [...]stanowiące wg. ww. historycznej mapy katastralnej tę samą nieruchomość, działka nr[...] oraz działki nr [...] - stanowiące wg. ww. historycznej mapy katastralnej tę samą nieruchomość, działka nr [...]- stanowiące wg. ww. historycznej mapy katastralnej tę samą nieruchomość, działki nr: [...] działki nr [...] i nr [...] - stanowiące wg. ww. historycznej mapy katastralnej tę samą nieruchomość, działki nr: [...] działki przylegające do południowo-zachodniej granicy działki nr[...], stanowiącej ul., wymienione także powyżej, g2) działki przylegające do południowo-wschodniej granicy działki nr [...] stanowiącej ul. (wymieniona powyżej), [...], g3) działki przylegające do północnej granicy działki nr [...] stanowiącej ul. [...] działka nr[...], stanowiąca rynek ([...]), przylegająca do wschodniej granicy działki nr[...], stanowiącej ul. [...]: trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że z ww. historycznej mapy katastralnej wynika, iż działka ta przylegała jedynie do części wschodniej granicy obecnej działki nr[...]. Wynikało to z ówczesnego ukształtowania południowej granicy działki stanowiącej obecną ul. [...]: była ona poprowadzona prostopadle do wschodniej granicy działki stanowiącej ul[...]., obecnie natomiast południową granicę działki stanowiącej ul. [...]stanowi linia ukośna, łącząca południowo-zachodni róg działki nr [...]z południowo-wschodnim rogiem działki nr[...], h1) działki przylegające do zachodniej granicy działki nr ew[...]., stanowiącej ul[...].: działka nr ew[...]., stanowiąca obecną ul. [...], zabudowane działki w rozwidleniu ul. [...]- nr: [...]- stanowiące wg. ww. historycznej mapy katastralnej tę samą nieruchomość, działki nr: [...], a także działki nr: [...]oraz fragment działki nr [...]- przylegający do wschodniej granicy działki nr [...] i fragment działki nr [...]przylegający do północnej granicy działki nr[...], h2) działki przylegające do wschodniej granicy działki nr [...]stanowiącej ul. , nr: [...]wraz z działkami o numerach: [...]- tworzące wg. ww. historycznej mapy katastralnej dwie nieruchomości przylegające do wschodniej granicy ul. działki nr: [...], działki nr: [...]- stanowiące wg. ww. historycznej mapy katastralnej tę samą nieruchomość oraz działka nr [...]wraz z działką nr [...]- stanowiące wg. ww. historycznej mapy katastralnej tę samą nieruchomość, działka nr [...] - przylegająca południowo-zachodnim rogiem do ul. Szubińskiej wraz z działkami nr [...]- stanowiące wg. ww. historycznej mapy katastralnej tę samą nieruchomość, h3) nr [...] (wymieniona już powyżej), przylegająca do południowej granicy ul. , tj. obecnej działki nr[...], i1) działki przylegające do północnej granicy działki nr, stanowiącej ul. [...], dawniej część ul. [...], działki nr [...]- stanowiące wg. ww. historycznej mapy katastralnej tę samą nieruchomość, działka nr[...], - stanowiące wg. ww. historycznej mapy katastralnej tę samą nieruchomość, działka nr[...], i2) działki przylegające do południowo-zachodniej granicy działki nr[...], stanowiącej ul., nr: [...]- przylegające także do działki nr[...], stanowiącej ul., i3) działki przylegające do południowo-wschodniej granicy działki nr[...], stanowiącej ul. [...]stanowiąca części półwyspu, -[...] wyspa, i4) działka nr[...], przylegająca do zachodniej granicy działki nr[...], stanowiącej ul. [...], j1) działki przylegające do wschodniej granicy działki nr, stanowiącej ul. , nr: część, stanowiąca fragment półwyspu, działki nr - stanowiące wg. ww. historycznej mapy katastralnej tę samą nieruchomość, działki nr - stanowiące wg. ww. historycznej mapy katastralnej tę samą nieruchomość, j2) działki przylegające do południowej granicy działki nr stanowiącej ul. , nr: j3) działki przylegające do północno-zachodniej granicy działki nr, stanowiącej ul. nr: - stanowiące wg. ww. historycznej mapy katastralnej tę samą nieruchomość, działki nr - stanowiące wg. ww. historycznej mapy katastralnej tę samą nieruchomość, działki nr– stanowiące wg. ww. historycznej mapy katastralnej tę samą nieruchomość, działki nr - stanowiące wg. ww. historycznej mapy katastralnej tę samą nieruchomość, działki nr:, a także wymienione już powyżej działki. Jednocześnie Minister wskazał, że w powyższym zestawieniu nie wymieniono grup działek: 1) nr: - przylegających do południowo zachodnie granicy działki nr , stanowiącej ul., 2) nr: - przylegających do zachodniej granicy działki nr, stanowiącej część ul. 3) nr i wschodnia część działki nr, 4) nr: - położone po obu stronach ul., 5) nr: - położone na rogu ul., 6) nr- położona przy, 7) nr - część przylegająca do północnej granicy działki nr oraz zachodnich granic działek o numerach:, a także działka - zlokalizowana na zachód od ul., 8) części działek nr: - położone po wschodniej stronie ul., 9) nr: - położone przy, 10) nr: - położone przy zachodniej części ul., 11) nr: - położone na rogu ul., 12) nr -ul. - położone na rogu ul., 13) działka nr – położona na rogu ul. i, 14) nr: - położone po południowo- wschodniej stronie ul., 15) nr: i część działki nr - położona pomiędzy tymi działkami - wyspa. Minister stwierdził, że działki wymienione w punktach 1-15 stanowią nieruchomości lub ich części, które, wg. ww. mapy katastralnej, nie przylegały bezpośrednio do ulic wymienionych w decyzji o uznaniu za zabytek. Niemniej jednak, wszystkie te działki znajdują się w kwartałach zabudowy współtworzonych przez te ulice i sąsiadują bezpośrednio z działkami do tych ulic przylegającymi, względnie – działki wskazane w punkcie 8 - posiadające adresy przy tych ulicach. Odnosząc się do działek wskazanych w punkcie 15, tworzących wyspę Minister dodatkowo podniósł, że położone są one pomiędzy ul. i ul., a ponadto mają adres przy ul.. Nieruchomości te, w całości lub w części położone są zatem w obrębie ulic wskazanych w przedmiotowej decyzji z 1957 r., na obszarze wczesnośredniowiecznego układu urbanistycznego[...], co uzasadnia stwierdzenie, że one również znajdują się na obszarze uznanym za zabytek. Dalej organ nadzoru podkreślił, że z analizy przebiegu granic ww. działek wynika, że teren wpisany do rejestru zabytków posiada łączące się ze sobą granice zewnętrzne i wewnętrzne - wyznaczone granicami sąsiadujących ze sobą nieruchomości, w tym granicami działki stanowiącej rynek, obecnie. Granice te składają się na zwarty obszar stanowiący układ urbanistyczny wpisany do rejestru zabytków. Powyższe oznacza, że badana decyzja z 1957 r. uznająca za zabytek dzielnicę starego miasta w [...]nie może zostać uznana za niewykonalną. Jednocześnie Minister stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta także innymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Nie została ona bowiem wydana z naruszeniem właściwości, bez podstawy prawnej czy rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie wywołałaby, w razie jej wykonania, czynu zagrożonego karą, ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Na powyższą decyzję Gmina [...] (dalej: "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 29 poz. 265) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że przy zabytkach nieruchomych określenie granic zabytku i granic otoczenia może nastąpić w drodze wykładni orzeczenia władzy konserwatorskiej, podczas gdy z tego przepisu wynika, że granice te muszą wynikać jednoznacznie z takiego orzeczenia, czyli mieć charakter stanowczy i niepodlegający dowolnej interpretacji. 2) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B z dnia 18 września 1957 r., podczas gdy przedmiotowa decyzja jest dotknięta wadą niewykonalności istniejącą w chwili jej wydania oraz ta niewykonalność ma charakter trwały, a tym samym zasadne było stwierdzenie jej nieważności; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na całkowitym pominięciu zasadniczego wskazania co do dalszego postępowania wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 759/19; 2) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegające na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, a mianowicie oparcia rozstrzygnięcia o inne dowody niż istniejące w dacie wydania decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B z dnia 18 września 1957 r., co stanowi przekroczenie granic postępowania nieważnościowego, a tym samym naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., 3) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów tj. treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B z dnia 18 września 1957 r. (z pominięciem wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 759/19) i uznanie, że zawarcie w tej decyzji zwrotu "dzielnicy starego miasta" stanowi "swoiste wydzielenie określonego obszaru", podczas gdy treść tej decyzji nie ogranicza się do dzielnicy starego miasta, ale także do obrębu ulic, a zatem nie wyjaśnia tego, czy przedmiotem wpisu jest cała dzielnica starego miasta, czy tylko jej część i w konsekwencji, gdzie kończą się granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Jednocześnie Gmina [...]zaskarżyła postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu zawarte w części uzasadnienia zaskarżonej decyzji z 31 marca 2021 (strony 5-8) i stanowiące rozstrzygnięcie wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji WKZ w B z 18 września 1957 r. W tym zakresie skarżąca, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie polegające na wyjaśnieniu w części uzasadnienia decyzji z 31 marca 2019 r. wątpliwości co do treści decyzji WKZ w B z dnia 18 września 1957 r. w sprawie założenia urbanistycznego dzielnicy starego miasta w obrębie ulic: [...]w [...]wpisanego do rejestru zabytków województwa pod numerem (aktualnie przepisano do rejestru zabytków Województwa Kujawsko-Pomorskiego pod numerem[...]), podczas gdy należy to do właściwości organu, który wydał decyzję z 1957 r. (lub jego następcy prawnego), czyli innego organu - co stanowi wadę kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Gmina [...]przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 31 marca 2021 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B z 18 września 1957 r., uznającej za zabytek dzielnicę starego miasta w [...]w obrębie ulic: [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ogranicza się do weryfikacji decyzji administracyjnej z punktu widzenia jej wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Zgodnie z ww. przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Formę rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przewiduje art. 158 k.p.a. (mający zastosowanie w brzmieniu z daty decyzji z 31 stycznia 2021 r.). Zgodnie z § 1 tego przepisu "Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. (...). Według natomiast § 2. "Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji." W niniejszej sprawie Minister prowadził postępowanie z wniosku skarżącej, który oparto na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast, kontrolowaną przez Sąd decyzję Minister wydał na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 158 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a.. Sąd zauważa, że ostatni z przywołanych przepisów ze wskazanymi jednostkami redakcyjnymi, w postaci punktów, nie istnieje. Fakt powołania się przez organ administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania organu, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organ administracji wydał zaskarżoną decyzją mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. W konsekwencji, rolą Sądu, kontrolując decyzję Ministra po wyroku WSA z 30 października 2019 r., była ocena czy organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe (uwzględniając reguły nim rządzące) oraz ocenił decyzję WKZ w B z 1957 pod kątem wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., przede wszystkim wady wskazanej w pkt 5) tego przepisu. Przy czym należy podkreślić, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Ponadto, w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty - tak jak to może uczynić organ w postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalna przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując, niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (por. np. wyroki NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt II OSK 620/08; z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2319/14). Poza sporem jest okoliczność, że decyzja WKZ w B z 18 września 1957 r. nie określała precyzyjnie granic terenu objętego ochroną konserwatorską. Kujawsko-Pomorski Konserwator Zabytków podjął próbę "naprawienia" ww. decyzji przez wyjaśnienie jej treści, w trybie art. 113 § 1 k.p.a., czego wyrazem było postanowienie tego organu z 15 maja 2017 r., nr WRD/4/2017. Jednakże, postanowieniem z 3 stycznia 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził nieważność postanowienia z 15 maja 2017 r. wskazując, że organ ten dokonał wyjaśnień decyzji z 1957 r. w oderwaniu od jej treści. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ nadzoru mając na uwadze wykształcone w orzecznictwie rozumienie pojęcia "niewykonalności prawnej" oraz "niewykonalności faktycznej" decyzji powinien był odwołać się do dokumentacji historycznej z czasu wydania decyzji WKZ w B z 18 września 1957 r. i wypowiedzieć się, czy w rozpoznawanej sprawie da się określić granice ochrony konserwatorskiej, mając na uwadze sentencję oraz uzasadnienie kontrolowanej decyzji WKZ w B. Jak wskazał Sąd, w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 759/19, uchylającym poprzednią decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 22 stycznia 2019 r., "nie wystarczy przyjąć - jak uczynił to organ odwoławczy - że określenie "w obrębie ulic" należy odnosić nie tylko do samych ulic, ale i do parceli znajdujących się w ich zasięgu po obu stronach ww. ulic, tzn. przynależnych im adresowo, a także przylegających do nich, nawet jeżeli adres nieruchomości jest przynależny ulicy niewymienionej w decyzji o wpisie do rejestru. Uwzględnić bowiem trzeba, że przedmiotowe założenie urbanistyczne nie jest ani "obszarem czymś ograniczonym", ani nie stanowi "zamkniętej całości o ustalonych granicach". Obszar ten jest otwarty od strony północnej, wschodniej, jak i południowej rynku[...]. Ta okoliczność została całkowicie w analizie organu w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., pomimo kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy." Minister, po ww. wyroku, po przeprowadzeniu obszernego postępowania dowodowego, stwierdził, że z analizy przebiegu granic opisanych działek (działki zostały opisane przez Ministra na stronie od 6 do 8 decyzji) wynika, że teren wpisany do rejestru zabytków posiada łączące się ze sobą granice zewnętrzne i wewnętrzne - wyznaczone granicami sąsiadujących ze sobą nieruchomości, w tym granicami działki stanowiącej rynek, obecnie Pl. 1000-lecia. Granice te składają się na zwarty obszar stanowiący układ urbanistyczny wpisany do rejestru zabytków. Powyższe oznacza, że badana decyzja z 1957 r. uznająca za zabytek dzielnicę starego miasta w L. nie może zostać uznana za niewykonalną. W konsekwencji, rację ma skarżąca, że organ nadzoru opierając swoje rozstrzygnięcie na podstawie dowodów niepochodzących z daty wydania kontrolowanej decyzji z 1957 r. dokonał wyjaśnienia wątpliwości decyzji, o czym mowa w art. 113 k.p.a., do czego jako organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie był uprawniony. Sam Minister - na stronie 5 decyzji - stwierdził, że dokonał wykładni decyzji WKZ w B z 1957 r. aby ustalić, czy jest ona dotknięta wadą trwałej niewykonalności. Postępowanie takie, tj. z naruszeniem właściwości rzeczowej, jest zdaniem Sądu niedopuszczalne. Co istotne, Minister wskazał, że decyzja o uznaniu za zabytek, wydana na podstawie art. 1-3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami, niewątpliwie powinna określać przedmiot wpisu w sposób pozwalający na jego identyfikację (co wynika wprost z art. 3 tego rozporządzenia), jednakże, granice te można ustalać nie tylko na podstawie załącznika mapowego czy literalnego opisu przebiegu takich granic w terenie, ale także w oparciu o wykładnię decyzji. Ta argumentacja Ministra zmierzała niewątpliwie do wykazania, że decyzja z 1957 r. nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis Minister wskazał zresztą w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia z 31 marca 2021 r. Skoro więc w sprawie niniejszej załącznik mapowy nie został sporządzony, właściwym do dokonania wykładni tej decyzji (nawet dla celów z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) nie był Minister - jako organ nadzorczy - kontrolujący decyzję z 1957 r. Rolą Ministra była tylko ocena, czy decyzja WKZ w B z 1957 r. wpisująca do rejestru zabytków dzielnicę starego miasta w [...] w obrębie wskazanych ulic, mając na względzie materiał dokumentacyjny sprawy w oparciu o który ta decyzja była wydana, w zestawieniu z sentencją i uzasadnieniem tej decyzji, jest wykonalna w sensie prawnym i faktycznym rozumianym jako trwała niemożność wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Powyższe uchybienie Ministra (dokonanie wykładni decyzji z 1957 r. z naruszeniem właściwości rzeczowej) skutkowało koniecznością uchylenia decyzji z 31 marca 2021 r. W konsekwencji, Minister (w zakresie swojej właściwości) dokona ponownie oceny decyzji z 1957 r. pod kątem zaistnienia wady z art. 156 § 5 k.p.a, mając na uwadze powyższe uwagi Sądu oraz zalecenia wynikające z poprzedniego wyroku Sądu z 30 października 2019 r. Podjęte rozstrzygnięcie Minister uzasadni w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. oraz zastosuje prawidłową podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Kierując się powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - nie przesądzając o końcowym wyniku sprawy - uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.