VII SA/Wa 1182/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Tomasz Janeczko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uznania działalności za artystyczną i ustalenia daty rozpoczęcia działalności oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: Minister, organ odwoławczy) po rozpoznaniu odwołania J. K. (dalej: skarżący) utrzymał w mocy decyzję Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o nieuznaniu działalności J. K. za artystyczną/twórczą. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2020 r. skarżący wystąpił do Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców o uznanie jego działalności za artystyczną/twórczą i ustalenie daty jej rozpoczęcia jako grafik od [...] kwietnia 1994 r. Do wniosku dołączono następujące dokumenty: 1. uwierzytelnioną kopię dyplomu Politechniki [...] uzyskanego przez skarżącego w dniu [...] marca 1979 r. 2. uwierzytelnioną kopię zaświadczenia Ministerstwa Kultury i Sztuki Nr [...] z dnia [...] listopada 1988 r. o wykonywaniu zawodu artysty plastyka w dyscyplinie grafiki w zakresie ilustracji komiksowej – bezterminowo. Następnie pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r. wezwano skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających czas trwania i charakter wykonywanej działalności. Na powyższe wezwanie skarżący nie udzielił odpowiedzi. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Komisja do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców działając na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie powołania Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców oraz szczegółowego określenia jej zadań, składu i trybu działania (Dz.U. Nr 27, poz. 250 – dalej: rozporządzenie) nie uznała działalności skarżącego za artystyczną/twórczą wyjaśniając, że nie przedłożył on dokumentów potwierdzających czas trwania i charakter wykonywanej działalności, podczas gdy powyższy przepis wprost wskazuje, że dokumentami stanowiącymi potwierdzenie wykonywanej działalności twórczej/artystycznej, są: umowy o pracę, umowy o dzieło, umowy zlecenia, a także katalogi z wystaw, recenzje, przyznawane nagrody i wyróżnienia. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.c. oraz wniósł o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów: 1) Poświadczenie redakcji "[...]" z dnia [...].10.1988 r. 2) Zaświadczenia Ministerstwa Kultury i Sztuki z dnia [...].10.1988 r 3) Zaświadczenia Ministerstwa Kultury i Sztuki nr [...]r. 4) Pisma Studia Miniatur Filmowych z dnia [...].10.1988 r. 5) Pisma Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]" z dnia [...].10.19S8 r. 6) Dokumentów wystawione przez Sztukę Polską Przedsiębiorstwo Państwowe; 7) Decyzji Ministra Kultury i Sztuki z dnia [...].11.1988 r. 8) Umowy nr [...] o wykonanie i wydanie dzieła plastycznego; 9) Umowy nr [...] o udzielenie zezwolenia na wykorzystanie w różnych rodzajach produkcji pomysłów literackich i projektów plastycznych 10) Umowy o dzieło nr [...] 11) Umowy nr [...] o wykonanie i wydanie działa plastycznego 12) Umowę o dzieło z animatorem [...] 13) Umowy nr [...] o wykonanie i wydanie dzieła plastycznego 14) Zdjęć prac; Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Minister w pierwszej kolejności wskazał, że dopuścił jako dowody w sprawie dokumenty załączone do odwołania, za wyjątkiem zdjęć, które nie stanowią dokumentów określonych w § 2 rozporządzenia. Dalej wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego zestawił przedłożone dowody z wnioskiem skarżącego, w którym wniesiono o uznanie daty 1 kwietnia 1994 r. za datę rozpoczęcia działalności artystycznej. Analiza przedłożonych dokumentów wskazuje zdaniem Ministra, że dotyczą one okresu lat 1988-89 i pozostają bez związku ze wskazaną przez skarżącego datą rozpoczęcia działalności artystycznej. Nie przedstawiono natomiast dokumentów wskazujących na prowadzenie przez skarżącego działalności artystycznej od [...] kwietnia 1994 r. Za niezasadny Minister uznał zarzut naruszenia norm postępowania administracyjnego, jako pozostający w sprzeczności z § 4 rozporządzenia, który stanowi, że komisja podejmuje działania na wniosek osoby zainteresowanej. Minister podniósł, że rozporządzenie stanowi zespół norm lex specialis wobec zasad ogólnych k.p.a. Postępowanie przed Komisją ma charakter szczególny i uregulowane jest w ww. akcie prawnym. Zatem nie jest uprawniony wniosek, jakoby w przeprowadzonym postępowaniu doszło do naruszenia norm k.p.a., gdyż skarżący nie przedłożył Komisji dokumentów korespondujących z wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2020 r. W skardze na decyzję Ministra skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.c. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak analizy dokumentów załączonych do wniosku i do odwołania, a także dokumentów znajdujących się w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W oparciu o tak postawiony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zmianę decyzji Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców poprzez uznanie działalności J. K. za artystyczną/twórczą. Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że przedstawił szereg dokumentów świadczących o wykonywaniu przez niego działalności twórczej/artystycznej, m.in. pismo ze Studia Miniatur Filmowych z dnia [...] października 1988 r., z którego wynika, że wykonane przez J. K. prace były na "wysokim poziomie artystycznym". Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że jego działalność prowadzona od 1994 r. nie była twórcza/artystyczna. Podniósł, że wniosek o uznanie działalności za twórczą/artystyczną obejmował okres od 1 kwietnia 1994 r. gdyż we wcześniejszym okresie twórczy lub artystyczny charakter tej działalności nie był kwestionowany, w szczególności przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Z uwagi na znaczny upływ czasu skarżący nie posiada już wielu dokumentów, w tym umów wykonanych w późniejszym okresie. Jednakże w dalszym ciągu wykonywał on tego samego rodzaju działalność, stąd też nie ma podstaw do uznania, że przestała być ona twórcza/artystyczna. Co więcej, zaświadczenie nr [...] wydane przez Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego potwierdzające, że J. K. wykonuje zawód artysty plastyka w dyscyplinie grafiki w zakresie ilustracji komiksowe zostało wydane bezterminowo. Wykonywanie działalności o charakterze twórczym/artystycznym po [...] kwietnia 1994 r. potwierdzają również załączone do odwołania zdjęcia jego prac. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę prawną do orzekania w drodze decyzji w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem uznanie działalności za twórczą lub artystyczną i ustalenie daty jej rozpoczęcia następuje w formie decyzji Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców, działającej przy ministrze właściwym do spraw kultury. Postępowanie przed Komisją do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców jest postępowaniem charakteryzującym się pewnego rodzaju odrębnością. Do postępowania tego w sprawach nieuregulowanych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzeniu Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie powołania Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców oraz szczegółowego określenia jej zadań, składu i trybu działania stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie przepisy tych aktów nie odsyłają wprost do kodeksu postępowania administracyjnego, ale o obowiązku jego stosowania przesądza charakter tego postępowania. Uznanie działalności za twórczą lub artystyczną i ustalenie daty jej rozpoczęcia następuje w formie decyzji, która posiada wszystkie cechy decyzji administracyjnej. Stanowi ona bowiem jednostronną czynność prawną organu administracji publicznej, określającą konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Zdaniem Sądu obowiązkowi stosowania przepisów k.p.a. nie sprzeciwia się specyficzna regulacja rozporządzenia z dnia 9 marca 1999 r., które w § 2 ust. 2 stanowi, że Komisja do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców wydaje decyzję w przedmiocie uznania działalności za twórczą lub artystyczną (i ustala datę jej rozpoczęcia) na podstawie dokumentów potwierdzających czas trwania i charakter działalności twórczej (artystycznej), wykonywanej na podstawie umowy o pracę, umowy o dzieło, umowy zlecenia, a także na podstawie katalogów z wystaw, recenzji, przyznanych nagród i wyróżnień oraz dyplomu ukończenia szkoły artystycznej, zaświadczenia wydanego przez właściwe stowarzyszenie zrzeszające artystów (twórców) o nabyciu w drodze praktyki umiejętności zawodowych. Uznanie działalności za twórczą lub artystyczną i ustalenie daty jej rozpoczęcia nie następuje bezpośrednio z mocy prawa, ale właściwy organ obowiązany jest dokonać konkretyzacji tej normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji powinno być prowadzone zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organy podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, co do zarzutu niepodjęcia przez organ powyższych czynności oraz braku analizy załączonych do akt dokumentów. Przypomnieć należy, że we wniosku z dnia 14 sierpnia 2020 r., którym skarżący zainicjował przedmiotowe postępowanie wskazano wyraźnie, że dotyczy on okresu wykonywania działalności artystycznej od [...] kwietnia 1994 r. Jednakże ani do tego wniosku, ani w toku postępowania przed organami skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu pochodzącego z okresu od tej daty, który potwierdzałaby czas trwania i charakter wykonywanej działalności. Dokumentu takiego nie stanowiło zaświadczenie nr [...] z dnia [...] listopada 1988 r. wydane przez Ministra Kultury i Sztuki, które potwierdzało jedynie uprawnienia do wykonywania bezterminowo, zawodu grafika. Posiadanie kwalifikacji do wykonywania określonego zawodu uprawnień nie przesądza jednak o jego wykonywaniu. Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy dopuścił jako dowód zawnioskowane w odwołaniu dokumenty, które poddał analizie słusznie stwierdzając, że dotyczą one okresu 1988 – 1989 i pozostają bez związku ze wskazana datą rozpoczęcia działalności artystycznej. Skarżący nie wyjaśnił na czym polegała nieprawidłowość dokonanej przez organ odwoławczy oceny dostarczonych dokumentów w kontekście treści wniosku. Z samej skargi wynika natomiast, że skarżący z uwagi na znaczny upływ czasu nie dysponuje dokumentami, które potwierdzałyby wykonywanie działalności artystycznej i jej rodzaj od daty określonej we wniosku. Jakkolwiek w sprawach z zakresu zaopatrzenia emerytalnego zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony odgrywa szczególną rolę i w każdej sprawie powinna być realizowana ze szczególną starannością z uwagi na konieczność realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, to trudno w okolicznościach sprawy zarzucić organom, że z urzędu nie podjęły działań zmierzających do poszukiwania dowodów potwierdzających prowadzenie przez skarżącego działalności artystycznej, skoro on sam na istnienie takich dokumentów nie wskazywał. Przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia wyznacza granice orzeczeń komisji, nakazując uznawanie działalności za twórczą lub artystyczną i ustalanie daty jej rozpoczęcia na podstawie spełnionych łącznie przesłanek, tj. dokumentów potwierdzających kwalifikacje do wykonywania danego zawodu oraz dokumentów potwierdzających czas i charakter wykonywanej działalności. W związku z niespełnieniem wymagań określonych przepisami, organy orzekające w sprawie słusznie zdaniem Sądu, nie uznały działalności skarżącego za twórczą/artystyczną, a tym samym nie ustaliły daty rozpoczęcia wykonywanej działalności. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy dostatecznie wyjaśnił powody, którymi kierował się przy jego wydawaniu (art. 107 § 3 k.p.a.). Za zupełnie chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.c., bowiem w postępowaniu administracyjnymi nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Skarżący nie wyjaśnił w jaki sposób miałby zostać naruszony przepis dotyczący wstąpienia do sprawy interwenienta ubocznego. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.