VII SA/Wa 1183/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008r., znak [...], Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225), po rozpatrzeniu odwołania M. M., właściciela "[...]" ul. [...], [...], od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2007 r. przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. chciał przeprowadzić kontrolę sanitarną zgodnie z planem zasadniczych przedsięwzięć Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w M. Kontrola była zaplanowana na sobotę w związku z pełnieniem dyżuru wynikającego z pisma Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. nakazującego wzmożenie nadzoru sanitarnego w dni ustawowo wolne od pracy. Przedstawiciel Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w M. – G. B. został upoważniony do przeprowadzenia kontroli sanitarnej w dniu 12 maja 2007 r. w ww. zakładzie na podstawie dokumentu (upoważnienie nr [...] ) wydanego w dniu [...] maja 2007 r. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. – A. B. M.M. , właściciel zakładu "[...]" odmówił udostępnienia pomieszczeń zakładu do kontroli, oświadczając, mimo obecności klientów przy stolikach na tarasie, że lokal jest zamknięty. Wobec utrudnień stawianych przez M. M., kontroler G. B. odstąpił od wykonania czynności kontrolnych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. pismem z dnia 18 maja 2007 r. znak: [...] zwrócił się z wnioskiem do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. o wymierzenie kary pieniężnej M. M. z powodu uniemożliwienia przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w ww. obiekcie. W tych okolicznościach zapadła decyzja organu pierwszej instancji - Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...]. Organ działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 7 oraz art. 104 ust 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225) wymierzył M. M. w związku z faktem uniemożliwienia pracownikowi Państwowej Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w M. przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w zakładzie "[...]" w M., karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. W uzasadnieniu ww. decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R., wskazał na przesłanki kształtujące rozstrzygnięcie: - stopień szkodliwości - uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w zakładzie mogło stworzyć podejrzenia, że produkowana i wprowadzana do obrotu żywność w zakładzie stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia konsumenta, - stopień zawinienia i zakres naruszenia - umyślne uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli przez przedstawiciela Państwowej Inspekcji Sanitarnej tj. naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 7 w/w ustawy,- działalność gospodarczą na rynku spożywczym według oświadczenia podmiot rozpoczął w 1997r.,- wielkość zakładu – mały. M. M., złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji . W wyniku rozpoznania odwołania zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja. Organ drugiej instancji podzielił zasadność ustaleń organu pierwszej instancji, w szczególności, co do tego, że kontrolerowi Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Organ stwierdził jednak, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. nie w pełni uwzględnił zasadę miarkowania wysokości kary, określoną w art. 104 ww. ustawy. Wymierzając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, powinien uwzględnić okoliczności istotne dla sprawy, m. in. wielkość produkcji zakładu, a także dotychczasową działalność tego zakładu na rynku spożywczym, w tym przestrzeganie wymagań higienicznych stwierdzonych i udokumentowanych w protokołach z wcześniejszych kontroli sanitarnych oraz nie budzące wątpliwości fakty i okoliczności stanowiące podstawę do oceny nieprawidłowego działania kontrolowanego zakładu. Zdaniem Głównego Inspektora Sanitarnego wysokość kary powinna być zweryfikowana, ponieważ, o ile bezsprzeczne jest, że właściciel uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, a więc zaistniały okoliczności określone w art. 103 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, to w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie przebiegu sytuacji konfliktu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł M. M. Dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucił naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i nałożenie kary pieniężnej w wysokości 5000 zł podczas, gdy organ odwoławczy sam stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowe nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie przebiegu sytuacji konfliktowej, naruszenie przepisów postępowania przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a. poprzez nie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( DZ. U. Nr 171, poz. 1225) poprzez wymierzenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy wymierzenie tej kary następuje w nie jasnej sytuacji konfliktowej. Skarżący podniósł, że prowadzi działalność kilkanaście lat, posiada bardzo dobrą opinię wśród klientów i nie miał problemów z żadnymi urzędami i kontrolami. W czasie przedmiotowej kontroli, G. B. nie przedstawił żadnego dokumentu upoważniającego go do kontroli, zatem uzasadniona była odmowa dopuszczenia do kontroli. Zdaniem skarżącego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że upoważnienie mogło być wystawione już po zaistnieniu zdarzenia. G. B. odstąpił od kontroli, w momencie zażądania wezwania policji. Lokal w tym czasie był już nieczynny, Powyższe okoliczności mogli potwierdzić świadkowie, których organ nie przesłuchał. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są organami urzędowej kontroli żywności, w odniesieniu do żywności pochodzenia nie zwierzęcego produkowanej i wprowadzanej do obrotu, produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się w handlu detalicznym, prawidłowości stosowania zasad systemu HACCP w zakładach objętych nadzorem Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponadto organom urzędowej kontroli żywności w związku z przeprowadzaniem urzędowych kontroli zgodnie z art. 76 ww. ustawy, przysługuje prawo wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze i przeglądania dokumentów kontrolowanego zakładu, zgodnie z zakresem uprawnień w ramach urzędowych kontroli żywności. Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 119 z 30.04.2004 r., str. 1; Dz. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200, z późn. zm.) kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków, jak audyt, w których jest konieczne uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc. Zdaniem Sądu postępowanie dowodowe przeprowadzono wnikliwie wielokrotnie przedłużając skarżącemu, na jego wniosek, terminy do zajęcia stanowiska w sprawie. Ewentualne dopuszczenie dowodu z zeznań świadków zgłoszonych przez skarżącego nie zmieniłoby sytuacji rozbieżności między wersją wydarzeń prezentowaną przez urzędnika państwowego, umocowanego kontrolera , a wersją prezentowaną przez skarżącego – właściciela przedmiotowego dla kontroli zakładu. W ocenie Sądu, bezsprzeczne i nie kwestionowane przez skarżącego jest to, że skarżący nie dopuścił osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli przewidzianej wyżej wymienionymi przepisami prawa. Ta okoliczność jest samodzielną i wystarczającą przesłanką do nałożenia na skarżącego kary. Zgodnie z przepisem art. 103 ust 1 pkt 7 ww. ustawy, ten kto utrudnia lub uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Przepis art. 104 ww. ustawy stanowi, że kary pieniężne, o których mowa w art. 103, wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, przy czym ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Zdaniem Sądu zasadnie, w okolicznościach sprawy, organ drugiej instancji, mając na uwadze ww. przesłanki miarkowania kary, ustalił ją na kwotę 5000zł. Należy podkreślić, że w tym zakresie organ działał w warunkach uznania administracyjnego. Organ rozważył kwestie istnienia w sprawie okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. W ocenie Sądu, organ II instancji nie przekroczył zasady swobodnego uznania, gdy zważyć na argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego, że upoważnienie do kontroli mogło być wystawione już po zaistnieniu zdarzenia, bowiem nie było okazywane. W aktach administracyjnych znajduje się dokument urzędowy, odpowiadający przepisom rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r., w sprawie zasad i trybu upoważniania niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji(Dz.U.04.24.217). Dokument ten stanowi upoważnienie dla konkretnego kontrolera, na przeprowadzenie w określonym tam dniu kontroli. Kontroler działał w ramach tego upoważnienia, nie miał podstaw do nie okazania dokumentu chyba, że opór skarżącego stworzył warunki bezcelowości takiej czynności. W kontekście niedopuszczenia do kontroli, okoliczność ewentualnego braku okazania upoważnienia, nie ma jak wskazano wyżej znaczenia dla samego wymierzenia kary, a jedynie dla miarkowania jej wysokości co też organ drugiej instancji uwzględnił. Podobnie, wezwanie policji nie było wbrew twierdzeniom skarżącego celowe, kontroler miał bowiem prawo odstąpienia od czynności uznając, że nie spowoduje to bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia . Bezzasadna jest argumentacja o tym, że lokal miał być właśnie zamykany i na jego właścicielu nie ciążył obowiązek udostępnienia go kontrolerowi. Państwowa Inspekcja Sanitarna w związku z wykonywana kontrolą ma prawo; wstępu o każdej porze dnia i nocy do obiektów stanowiących przedmiot kontroli. ( art. 25 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – Dz, U.2006.122.8510). Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , skargę oddalił orzekając w trybie przepisu art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. )