VII SA/Wa 1185/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie: sędzia WSA Renata Nawrot (spr.) asesor WSA Nina Beczek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 lutego 2024 r. nr KOA/6693/Ar/23 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Decyzją z 23 lutego 2024 r., Nr KOA/6693/Ar/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium, organ odwoławczy) po rozpoznaniu odwołania O. S.A. od decyzji Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...].11.2023 r. znak: [...] ustalającej opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, uchyliło zaskarżoną decyzję oraz umorzyło postępowanie w sprawie. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z ustaleń Kolegium wynika, że Wójt Gminy C., decyzją Nr [...] z [...] listopada 2023 r. ustalił, opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przed zbyciem nieruchomości, spowodowanego wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości 322 541,00 zł dla nieruchomości, oznaczonej jako działki o numerze ewidencyjnym [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Decyzja Wójta Gminy C. została wydana na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z poźn. zm., dalej k.p.a.) oraz art.36 ust. 4 i art 37 ust. 7 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z poźn.zm., dalej u.p.z.p.), w sprawie ustalenia opłaty planistycznej przed zbyciem nieruchomości, stanowiącej działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] w miejscowości C. gm. C., dla której Sąd Rejonowy w N. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Wnioskodawcą w sprawie była O. Spółka Akcyjna będąca właścicielem nieruchomości o powierzchni 3,81 ha. Po wydaniu decyzji przez Wójta Gminy C., nie zgadzając się z przedmiotowa decyzją, O. Spółka Akcyjna, złożyła odwołanie od decyzji Nr [...] z [...] listopada 2023 r., zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej - naruszenie art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na dzień niebędący dniem przeniesienia własności, podczas gdy zgodnie z treścią tego przepisu takie ustalenie powinno być czynione na dzień sprzedaży, a przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło dnia 29 grudnia 2022 r.; - naruszenie art. 36 ust. 7 u.p.z.p., poprzez oparcie decyzji na podstawie tego przepisu; - naruszenie art. 8 k.p.a., przez długotrwałe, przewlekłe procedowanie kwestii ustalenia wysokości opłaty planistycznej; - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niewzięciu pod uwagę okoliczności zbycia nieruchomości w dniu 29 grudnia 2022 r., co spowodowało przyjęcie błędnej podstawy rozstrzygnięcia oraz oparcie rozstrzygnięcia na opinii biegłego, która określała wartość na dzień niebędący dniem przeniesienia własności nieruchomości. O. Spółka Akcyjna wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskrzoną decyzją powołaną na wstępie Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy C. i umorzyło postępowanie w sprawie (z art. 105 § 1 k.p.a., co wynika z uzasadnienia decyzji). Organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Wyjaśnił przy tym, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Dalej Kolegium wyjaśniło, że rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także jak w niniejszej sprawie na przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 37 ust. 7 u.p.z.p., właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. Jak wskazało Kolegium art. 37 ust. 7 u.p.z.p. jest przepisem "szczególnym" w tym sensie, że zawiera odrębną i samodzielną regulację służącą analogicznemu celowi, jak art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tj. bezpieczeństwu i pewności sytuacji prawnej jednostki, ale zawierającą szczególne rozwiązanie, kompatybilne z regułami, jakie rządzą zasadami określania opłaty planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 27.06.2017 r. sygn. akt II OSK 2693/15), Zatem decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. ustalając jedynie "wysokość" opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, stanowi swoistą promesę dla jej właściciela lub użytkownika wieczystego. W celu nałożenia opłaty planistycznej organ administracji publicznej oprócz wzrostu wartości nieruchomości musi ustalić fakt zbycia nieruchomości oraz musi zgłosić "roszczenie" przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. To z kolei powinno nastąpić w następnej decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem istotą wskazanej w art. 37 ust. 7 u.p.z.p., instytucji jest zagwarantowanie sytuacji prawnej właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości polegające na tym, że gdy dokona zbycia nieruchomości, natomiast właściwy organ zgłosi "roszczenie" przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, to zostanie od niego pobrana w drodze decyzji opłata określona w stosunku procentowym od wartości uprzednio ustalonej w ostatecznej decyzji, na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. Kolegium zaznaczyło, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca spółka wystąpiła w 2021 r. z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. Następnie jak wynika z księgi wieczystej [...] skarżąca spółka zbyła w 2022 r. przedmiotową nieruchomość przed ustaleniem w drodze decyzji wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. Organ odwoławczy uznał w tej sytuacji, że odpadły zatem podstawy do wydania decyzji o charakterze promesy przed zbyciem nieruchomości, skoro bowiem doszło do zbycia tejże nieruchomości. Nadto podano, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 37 ust, 7 ustawy, co powoduje bezprzedmiotowość niniejszego postępowania. Końcowo Kolegium stwierdziło, że powyższe nie stoi na przeszkodzie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, O. S.A. (dalej skarżąca), zaskarżając decyzję w części – w zakresie umorzenia postepowania w sprawie, zaskarżonej decyzji zarzuciła: - rażące naruszenie prawa tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji - błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie postępowania; - naruszenie art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji alternatywnie uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia przez Organ co do istoty sprawy; - naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania z sugestią wyrażoną w uzasadnieniu, że może zostać wszczęte kolejne postępowanie, co stanowi nieuzasadnione przewlekanie postępowania i generowanie dodatkowych kosztów, angażowanie dodatkowych zasobów, jest sprzeczne z założeniem wnikliwego i szybkiego działania, posługiwaniem się najprostszymi środkami, stanowiące działania sprzeczne z ekonomiką procesową. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w części – w zakresie umorzenia postępowania w sprawie - i zobowiązanie Organu do wydania w określonym terminie decyzji (o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania) alternatywnie, gdyby Sąd uznał, iż naruszenie nie miało charakteru rażącego, a co za tym idzie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o uchylenie decyzji w części – co do umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła postawione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów i uwarunkowań Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Podstawą jej wydania był przepis art. 105 k.p.a., zgodnie z którym umorzenie postępowania następuje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe. Powołany przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do orzekania o umorzeniu postępowania administracyjnego, lecz stosowany jest łącznie z innymi przepisami prawa, wskazującymi na niedopuszczalność prowadzenia postępowania. Umorzenie nie jest zatem uzależnione od woli organu orzekającego, lecz od spełnienia się obiektywnie istniejącej przyczyny bezprzedmiotowości. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Skarżący opierał swoje żądanie o art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym – właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 tj. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Z brzmienia tego przepisu wynika wprost, że roszczenie, a więc prawo domagania się od organu ustalenia wysokości tej opłaty przysługuje wyłącznie przed zbyciem nieruchomości – w sytuacji, gdy nieruchomość zostanie zbyta (sprzedana, darowana) – były właściciel nie może domagać się wydania takiej decyzji ustalającej, zaś prowadzone w tym przedmiocie postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. Skoro więc skarżąca spółka przed wydaniem - na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. - decyzji Wójta Gminy C. - sprzedała przedmiotową nieruchomość w dniu 29 grudnia 2022 r., a więc przed ostatecznym zakończeniem postępowania administracyjnego, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Przepis art. 37 ust. 7 u.p.z.p. pozwala jedynie na sprawdzenie, czy domysły właścicieli lub użytkowników wieczystych co do wartości nieruchomości, do których mają tytuł prawny, są prawdziwe tj. czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. Powołany przepis stanowi: "Właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4". Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę na sposób sformułowania tego przepisu. Organ administracji publicznej ustala jedynie kwotę. Nie nakłada obowiązku jej uiszczenia. Spełnia się zatem ratio legis tego przepisu, zgodnie z którym właściciel lub użytkownik wieczysty może sprawdzić, czy nieruchomość, do której posiada tytuł prawny zyskała na wartości w związku z uchwaleniem planu miejscowego i lepiej zaplanować ewentualne ruchy biznesowe. Dzięki tej wiedzy, uzyskanej w związku z przeprowadzonym postępowaniem na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p., właściciel lub użytkownik wieczysty może dokonać trafnej oceny, czy opłacalne jest dla niego sprzedać nieruchomość albo prawo użytkowania wieczystego zwlekając jednak pięć lat, aby uchronić się od tzw. renty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., czy w razie niewielkiego wzrostu wartości tej nieruchomości, zaryzykować i sprzedać nieruchomość albo prawo użytkowania wieczystego. Celem ustalenia wartości, o której mowa w art. 37 ust. 7 u.p.z.p. organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania, w którym ta okoliczność zostanie wyjaśniona. W tym celu stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, co wiąże się z koniecznością powołania rzeczoznawcy majątkowego. Usługa w postaci sporządzenia operatu szacunkowego jest odpłatna. Skarżąca skorzystała z przysługującego jej publicznego prawa podmiotowego i zwróciła się z żądaniem do Wójta Gminy C. o ustalenie wartości nieruchomości. "Publiczne prawo podmiotowe oznacza taką sytuację prawną obywatela (jednostki zbiorowej), w obrębie której obywatel ten (jednostka zbiorowa), opierając się na chroniących jego interesy prawne normach prawnych może skutecznie żądać czegoś od państwa lub może w sposób niekwestionowany przez państwo coś zdziałać." (J. Boć, A. Błaś, Publiczne prawa podmiotowe [w:] Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2005, s. 526). Sąd przypomina, że inicjatywa wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 37 ust. 7 u.p.z.p. leży wyłącznie postronnie właściciela lub użytkownika wieczystego. Innymi słowy, to postępowanie jest wszczynane na wniosek. Dotychczasowy wywód pozwala na sformułowanie następującego wniosku – ustalenie wartości nieruchomości według art. 37 ust. 7 u.p.z.p. służy stronie postępowania, ponieważ dzięki temu strona zyskuje użyteczną wiedzę o stanie swojego majątku i może rozplanować swoje dalsze poczynania (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2019, s. 350). Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku II OSK 179/16 z dnia 29 września 2017 r., cyt.: " Z kolei, w przypadku decyzji wydawanych tylko i wyłącznie na wniosek, w myśl art. 37 ust. 7 u.p.z.p., organ jedynie obowiązkowo na wniosek stosuje normę kompetencyjną, jednak sam obowiązek poboru opłaty planistycznej przez gminę aktualizuje się dopiero w momencie zbycia nieruchomości przed upływem pięciu lat od momentu uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany, a zatem jest on uzależniony od spełnienia warunku w postaci zdarzenia przyszłego, niepewnego jakim będzie ewentualna, hipotetyczna sprzedaż nieruchomości. Nie można zatem stwierdzić, że w tym przypadku koszty wydania decyzji wynikają z materialnego ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, gdyż jego aktualizacja nie zależy w tym przypadku od woli organu. W analizowanym przypadku, wszczęcie postępowania przez organ administracji następuje na wniosek zainteresowanej strony, w przeciwieństwie do postępowania w sprawie poboru jednorazowej opłaty, prowadzonego z urzędu, na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., gdy już nastąpiło zbycie nieruchomości. Przepis prawa w trybie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. wymaga wniosku strony. Zdaniem Sądu II instancji, który podziela stanowisko Sądu I instancji, mamy w tym przypadku zatem do czynienia ze swoistym "prewencyjnym postępowaniem ustalającym wysokość opłaty planistycznej", prowadzonym wyłącznie w celu zorientowania się przez wnioskodawcę, czy w przypadku ew. zbycia nieruchomości objętej zapisami planu miejscowego, zbywca będzie obciążony i w jakiej wysokości dodatkowymi kosztami na rzecz gminy. Przy czym należy zauważyć, że ustalenie wysokości opłaty planistycznej w trybie art. 37 ust. 7 u.p.z.p., nie oznacza w żaden sposób, że strona wnioskująca o takie ustalenie, rzeczywiście będzie musiała taką opłatę na rzecz gminy uiścić. Obowiązek poboru opłaty planistycznej przez gminę zaktualizuje się bowiem dopiero w momencie zbycia nieruchomości, co jest zależne od woli strony, przed upływem pięciu lat od momentu uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. O warunkowym charakterze ustalenia wysokości przyszłej opłaty świadczy również fakt, że w przypadku zbycia tylko części nieruchomości, decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. jest wygaszana (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 455/09)". Podsumowując Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Skoro skarżąca spółka zbyła działki przed ostatecznym zakończeniem postępowania, to postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i zachodziły podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Wobec powyższego skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw prawnych, podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.