VII SA/Wa 1186/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia [...] listopada 1996r., znak: [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 2994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 z 1994 r.) i art. 104 K.p.a. nakazał R. Z. dokonać w terminie do 24 grudnia 1996 r. rozbiórki ogrodzenia trwałego parceli nr [...] w R., będącego w trakcie realizacji, wykonywanego samowolnie bez pozwolenia na budowę od strony gruntowej drogi gminnej, tj. parceli nr [...] w R., teren zaś po rozbiórce uporządkować i przywrócić do stanu poprzedniego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania R. Z., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1996 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek R. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1996 r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], wydaną w oparciu o art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpoznaniu wniosku R. Z., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1996 r., znak: [...] w części dotyczącej określenia terminu rozbiórki, w pozostałej zaś części odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ zauważył na wstępie, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i obowiązującego systemu prawnego. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w Kodeksie postępowania administracyjnego oparta na trzech przesłankach: przesłance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. podstaw i na przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin, a drugą- spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji administracyjnej, tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz, że nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności. Badanie zaś zgodności z prawem weryfikowanej decyzji odbywa się w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu z daty wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa ogrodzeń, z wyjątkiem przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Podniósł, iż z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego wynika, że R. Z. wykonał ogrodzenie na działce nr [...] w R., od strony działki nr [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sporządzonym w dniu [...] listopada 1996r., działka nr [...] została zakwalifikowana do kategorii dróg, których właścicielem jest Gmina S. - nr księgi wieczystej KW [...]. Z tego też względu inwestor przed przystąpieniem do robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia powinien legitymować się prawomocnym pozwoleniem na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż inwestor takiego pozwolenia nie posiadał, więc organ nadzoru budowlanego uprawniony był do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, czyli wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Organ nadzoru uznał jednakże, iż błędem było natomiast określenie przez organ terminu wykonania nakazu rozbiórki. Ustawodawca nie zawarł bowiem dla organów nadzoru budowlanego obowiązku określenia terminu wykonania rozbiórki orzeczonej na podstawie w/w przepisu art. 48 Prawa budowlanego. W tym zatem zakresie, w jego ocenie, organ pierwszej instancji określając termin wykonania rozbiórki, a organ odwoławczy utrzymując w mocy w/w rozstrzygnięcie, orzekły bez podstawy prawnej, czym wypełniły przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ zauważył przy tym, że określenie daty wykonania obowiązku nałożonego na stronę dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku, co w przedmiotowej sprawie nie zachodziło. Organ nadzoru stwierdził więc, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., znak: [...] i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1996 r., znak: [...] w zakresie określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki rażąco naruszyła przepis art. 48 Prawa budowlanego. W pozostałym zaś zakresie organ nie doszukał się przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. skutkujących stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył R. Z., zarzucając iż decyzja Wojewody [...] została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, iż w treści decyzji tej jest mowa o działce nr [...], działa ta zaś nie jest jego własnością, ani też nie stanowi własności Urzędu Gminy S. Jest ona własnością osób trzecich, nie objętych decyzją. Podniósł, że nawet wtedy, gdyby w treści decyzji była mowa o działce [...], która jest własnością Urzędu Gminy S., to działka ta w dniu wydania decyzji miała status działki rolnej, a nie status drogi gminnej. Stwierdził również, że w decyzji powołano się na podstawę prawną - brak pozwolenia na budowę. Tymczasem zgodnie z art. 29 pkt 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń nie wymagała pozwolenia na budowę. Instytucja pozwolenia na budowę nie jest równoznaczna z instytucją zgłoszenia właściwemu organowi - o czym mowa w art. 30 pkt 1 Prawa budowlanego. R. Z. zaznaczył także, iż termin określa tylko decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W., ale jego decyzja została wzruszona decyzją Wojewody [...], a decyzja ta nie wyznacza już terminu. Stwierdził nadto, że decyzja Wojewody [...] nie spowodowała i nie spowoduje nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ nakazuje rozbiórkę ogrodzenia na działce nie będącej własnością żadnej ze stron tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], W uzasadnieniu decyzji organ ponowił argumentację przedstawioną w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy , wskazujących, że mowa jest o działce nr [...], która nie jest własnością ani R. Z. ani Gminy S., lecz jest własnością osób trzecich, organ wskazał, że nie znajdują one potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Zgodnie bowiem z wypisem z rejestru gruntów sporządzonym w dniu [...] listopada 1996 r., działka nr [...] została zakwalifikowana do kategorii dróg, których właścicielem jest Gmina S. - nr księgi wieczystej KW [...], a zatem w świetle wyżej wskazanych okoliczności pozostają one bez wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. Z. W uzasadnieniu skargi zarzucił decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., iż ta została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, czym wypełnia w całości przesłankę art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., jak również to, iż była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wskazał, iż ogrodzenie wybudował na swojej działce o nr ew. [...] w R., zaś w tytule decyzji tej czytamy: "(...) w sprawie rozbiórki ogrodzenia trwałego na działce nr [...] w R.". Stwierdził, iż nie jest inwestorem ogrodzenia na działce nr [...] w R. oraz, że w żadnym punkcie wybudowane przeze niego ogrodzenie nie przekracza granicy z działką nr [...], przedmiotowa decyzja go więc nie dotyczy. Odnosząc się zaś do słów "po rozpatrzeniu odwołania oraz wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, stwierdzono, że (...) ogrodzenie zostało wykonane od strony drogi gminnej na działce nr [...] (...)", wskazał, że działka nr [...], o której tu mowa, nie jest jego własnością, ani też własnością Urzędu Gminy S., jest własnością osób trzecich, a więc również z tego powodu, wzmiankowana decyzja jego nie dotyczy. W jego ocenie decyzja ta w dniu jej wydania nie była wykonalna, a jej niewykonalność ma charakter trwały, gdyż na działce nr [...] nie ma żadnego ogrodzenia, a nawet gdyby było, to rozbierając ogrodzenie na tej działce nie będącej jego własnością, naraziłbym się na czyn zagrożony karą. Skarżący zaznaczył również, że przepisy art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę ogrodzenia, a jedynie dokonania zgłoszenia, zaznaczył przy tym, że kwestionowana decyzja powołuje się tylko na wymóg pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], którą po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1997 r, znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1996 r., znak: [...] w części dotyczącej określenia terminu rozbiórki, w pozostałej zaś części odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji, nakazujących R. Z. dokonać w terminie do 24 grudnia 1996 r. rozbiórki ogrodzenia trwałego parceli nr [...] w R., będącego w trakcie realizacji, wykonywanego samowolnie bez pozwolenia na budowę od strony gruntowej drogi gminnej, tj. parceli nr [...] w R., teren zaś po rozbiórce uporządkować i przywrócić do stanu poprzedniego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania. Zdaniem Sądu - w kontekście obowiązujących w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1996 r., znak: [...], przepisów art. 48 oraz art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo jedynie w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku rozbiórki (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), zaś w pozostałym zakresie nie zawiera kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r, sygn. akt II SA 1202/98). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że przepisy prawa budowlanego na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję nakazującą rozbiórkę ogrodzenia, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie wydania kwestionowanej decyzji) stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymagała budowa ogrodzeń, z wyjątkiem przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Skarżący R. Z. wykonał ogrodzenie trwałe parceli nr [...] w R. od strony działki nr [...] w R. Działka nr [...] zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sporządzonym w dniu [...] listopada 1996 r., została zakwalifikowana do kategorii dróg, których właścicielem jest Gmina S. Droga od strony której zostało zrealizowane przedmiotowe ogrodzenie jest drogą dojazdową, co wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych dokumenty zatytułowanego "opis i mapa" sporządzonego w dniu [...] maja 2002 r. oraz z planu zagospodarowania działki kat. [...] w R., a więc ogólnodostępną. Wobec czego przedmiotowa droga stanowi miejsce o charakterze publicznym, gdyż miejsce publiczne ze swej istoty jest to miejsce dostępne dla każdego i na wykonanie przedmiotowego ogrodzenia wymagane było zatem, w myśl powołanego wyżej przepisu art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego - pozwolenie na budowę. Z tych też względów przed przystąpieniem do robót budowlanych winien legitymować się prawomocnym pozwoleniem na budowę, którego nie posiadał. Istniały zatem podstawy materialnoprawne do oceny inwestycji jako samowoli budowlanej i nakazania jej rozbiórki, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, który w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania badanej decyzji, stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Prawidłowo, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji przyjął, że badana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., znak: [...] jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. jedynie w części określającej termin wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Odnosząc się do zarzutu skargi, wskazać należy, że zarówno w sentencji decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1997 r., znak: [...] i poprzedzającej ją sentencji decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1996 r., znak: [...] prawidłowo oznaczono działkę stanowiąca własność Gminy S. jako działkę o nr [...] w R. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.